温州市中级人民法院

2024年，全市法院以习近平法治思想为引领，紧紧依靠市委领导、市政府支持和市人大监督，坚持权力监督与权利保护并重，依法履行行政审判职责，深度聚焦司法为民和能动司法，着力促进行政争议诉源预防和实质化解，以高水平高质量司法服务保障，助力温州跻身“双万”城市行列。为有效预防和化解行政争议，进一步推进法治温州、法治政府建设，温州市中级人民法院对2024年全市两级法院行政诉讼案件审查情况进行了梳理分析，现报告如下：

一、2024年行政案件基本情况分析

（一）一审收案数持续下降，但降幅趋缓

2024年，全市两级法院新收一审行政诉讼案件3362件，同比下降3.94%，连续五年保持收案数下降的良好态势。尽管收案数下降趋势明显，但横向对比全省其他设区市，温州市一审行政案件的绝对数仍居全省首位，占全省一审行政案件总数的近三成。

从各县市区的收案情况来看，永嘉、鹿城、瓯海三地一审行政案件收案数达1217件，占全市总量的36.2%。全市12个县市区中，除永嘉、乐清、泰顺、苍南收案数略有增长、洞头收案数与去年持平外，其他县市区收案数均少于2023年，其中瓯海、龙湾降幅高于20%。

（二）行政机关败诉率继续下降，但败诉数量仍较高

2024年，全市两级法院共审结一审行政案件3369件，判决行政机关败诉案件249件，与历史情况相比，败诉案件数连续三年下降，但败诉案件的绝对数仍较高。行政机关一审败诉率为7.39%，同比下降0.28个百分点，虽低于法治考核上限8%，但仍位于全省倒数第一。

近两年全市行政机关一审败诉情况

各县市区中，平阳、海经、乐清、龙港四个县市区的行政机

关败诉率高于全市平均败诉率，其中平阳县2024年败诉率从2023年的9.89%上升至13.35%，增幅达3.46个百分点，依靠年末突击化解协调23件，平阳县败诉率核减7.12个百分点，在依法行政工作部署上存在明显“前松后紧”现象。

（三）行政机关负责人出庭率继续提升，调撤率提高

2024年，全市两级法院开庭审理的一审行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭率达到99.88%，比2023年提高0.04个百分点，连续九年保持上升态势。除平阳外，其他县市区及纳入县级统计的海经区的行政机关负责人出庭率均达到100%，以及市本级1件案件中无任何行政机关负责人出庭，致全市行政机关负责人出庭率未达到100%。

在协调化解方面，2024年全市两级法院共协调化解一审行政案件1649件，全市协调撤诉率达到48.95%，比2023年提高3.90个百分点。协调撤诉案件数量最多的永嘉法院、鹿城法院，分别达到314件、222件；泰顺、文成、永嘉、龙港、平阳、鹿城六地法院协调撤诉率达到50%以上。

（四）府院互动不断深入，司法建议反馈积极

2024年，全市两级法院不断深化府院良性互动，在诉源、诉前、诉中、诉后持续发力，全面落实全流程的诉源和案件治理。在诉源端，市中院优化改善“行政法治数智协同”应用，已实现与市住建局放心征收应用的数据对接、行政异议、案件复盘、败诉预警、行为评分等功能的线上流转；同时，市中院与市住建局协同开发上线“温法征迁通”微信小程序，推动征迁领域行政争议源头治理；持续为党委、政府讲授依法行政、依法征迁等专题，共同召开府院联席会议10次，厘清依法行政中存在的薄弱环节、共性问题。在立案端，强化诉前引调，实现全市法院立案前询问复议意愿全覆盖，2024年复议诉讼比超1.6：1，与2023年复议诉讼比1.13：1相比，已呈现明显转向态势。在审理端，深入开展“一人多案”集中治理，出台并案审理研讨会综述，开展滥诉认定；通过口头或书面方式共发送败诉案件预警460件，协同化解190件。在诉后端，积极建言献策，2024年全市两级法院共向有关行政机关发送司法建议22件，期限内反馈率达100%；做深做细行政行为合法性评价，发布年度行政审判白皮书10份、典型案例39个，引导支持行政机关开展败诉复盘倒查。

二、行政机关依法行政及应诉工作中存在的主要问题

（一）行政应诉工作不足，出庭质效有待加强

国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》中指出，行政机关负责人出庭应诉必须庭前研判案情、必须当庭回应诉求、必须跟进判后履行。2024年我市行政机关应诉水平持续提升，但出庭应诉流于形式，未发挥出庭实效，“能不能出庭”已转变为“能不能出好庭”的迫切需要。

一是出庭不及时、应诉不规范。部分行政机关材料递交不及时、内部衔接不周，导致负责人未能准时出庭，法院不得不组织二次开庭予以弥补；部分行政机关负责人线上出庭，开庭兼开会、处理公务，办公室人员进进出出，更有出差途中“车上应诉”，妨碍庭审秩序，引发不满，枉费法院为便利负责人而准许线上出庭的一片美意。

二是出庭不出声、应诉不应答。行政机关负责人出庭应诉，未实质参与庭审，过于依赖律师答辩；部分行政机关出庭人员不了解案情，不掌握法律政策规定，对关键实质问题“不愿回应、不敢回应、不能回应”，影响案件事实查明。

三是出庭不诚恳、应诉推责任。部分行政机关负责人常以“该案是调解不掉的”作为口头禅，未利用庭审契机对政策进行解读，疏导个别错误认知，更有直言“不归自己管”，当庭拒绝化解引发争执；部分行政机关应诉时，对明显违法强制案件不仅不主动承认错误，反而谎称工作失误，激化双方对立情绪，后被庭审证据当场打脸，严重影响政府形象和公信力。

四是出庭不举证、应诉漏证据。个别行政机关对行为合法性不作任何举证，无端败诉；部分行政机关在审限将至时补充证据，被质疑伪造证据；个别行政机关疏于调查搜集，遗漏基本证据，对诉前已形成证据超期举证，先后4次补充提交20余组证据，时间跨度长达10个月，严重拖延审理时限，有损政府形象。

（二）法制队伍力量薄弱，实质化解有待提高

强化行政争议诉源治理，应着力构建“大复议、大调解、小诉讼、小信访”工作格局。当前，行政法制队伍建设不断加强，但多元解纷体系构建仍存在不少阻力。

一是行政复议力量配置不足，复议诉讼衔接不畅。行政复议法修改后，复议案件激增，个别地方复议力量配备不足，专业化不够，导致复议维持率过高，未尽实质审查，无法发挥复议化解行政争议的主渠道作用；行政复议文书质量参差不齐，部分复议文书过于冗长，而部分又过于简洁，甚至未能反映案件基本事实，影响复议公信力；行政复议与诉讼衔接不畅，缺乏信息共享机制，部分案件已经法院裁判，复议决定与司法审查冲突，以及部分案件可能引发系列诉讼，未作提前告知，后续诉讼应对不足。

二是败诉预警反馈流于形式，司法建议落实乏力。一方面，为有效化解诉中败诉风险，实质解决群众关切，近年来法院大力推广败诉预警机制，但部分行政机关对法院释明后果不重视、不配合，部分行政机关虽有反馈但浮于表面，“法院催才干”，未真正解决预警问题。2024年全市两级法院经预警后化解190件，占预警案件41.3%，低于全部案件平均协调化解率7.65个百分点，虽预警但未见实效。另一方面，司法建议书面反馈和实际落实不一致，对普遍性问题未作整改，比如某地法院对交警一人执法等问题提出司法建议，实践执勤中，一人执法、无证执法、未取得警察身份的新人执法仍然存在；部分行政机关对败诉结果和司法建议不重视，后续改善不力，持续引发同类败诉。

三是协调化解沟通运行梗阻，实质解纷动力不足。部分行政机关顾忌追责，主动协调化解行政争议的积极性不高，甚至告知调解有国有资产流失风险，由法院判决败诉则无须担责；部分信访答复对明显缺乏理据事项，惯于引导信访人提起复议、诉讼，转移信访矛盾，徒增复议、司法压力；部分行政机关过于追求案件不败诉，花费大量精力试图“解决法院”，忽视争议实质“解决纠纷”。

（三）征迁领域败诉高发，落后态势有待扭转

征收拆迁领域是温州行政败诉案件的高发区，根源上在于温州地区“数砖头”模式与省内其他地区“数人头”模式的差异，导致温州地区行政成讼量长期远远高于其他地级市。实践中，征收拆迁各环节程序失范、征后补偿各部门怠于履职，进一步加剧现实困境。

一是征迁补偿标准不一，前期准备不足。温州地区安置补偿政策存在标准“一刀切”、“无房户”保障低、“以奖代补”、各地补偿标准不统一、以及计算方式随意性强等问题，拆迁导致部分拆迁户生活水平降低，引发抵触情绪；部分征迁项目前期准备不到位，未提前谋划部署，忽略法定程序周期，挤压工作“提前量”，实施单位赶进度、抢时间，明知违法也要铤而走险。

二是行政强制程序违法，促迁手段不当。2024年，我市行政强制类案件总结案数256件，败诉81件，占败诉案件总数三成，败诉率达31.64%。行政强制类案件集中体现为行政机关为推进征迁进度，违法强制拆除房屋，违法采取断水、断电、封路措施，违法清除农作物等，促使拆迁户配合征迁动员。强拆必败困境“年年提、年年有”，部分地区刚要实现历史遗留欠账清零，新征地块违法强制苗头又凸显；部分地区不吸取教训，仍在推崇施行违法强制手段，屡犯不止。

三是行政协议监管缺失，签约履约违法。部分行政机关签订协议不规范，未经协商一致而要求签订补偿安置协议，签署空白协议、默许无关人员代签、未与共有人签署协议；个别行政机关通过租赁协议形式变相占用耕地挪作他用；部分行政机关委托拆迁公司签署协议，未作充分审查核实，经审计发现错签，引发后续多起诉讼；部分已进入安置房交付的地块，因房价下行，激发拆迁户群体不满补偿协议、拖欠缴纳房款等潜在矛盾，行政协议效力问题“翻烧饼”。2024年全市两级法院行政协议类案件结案433件，占总结案数12.85%，高于2023年同期2.59个百分点。此类案件审理中发现，原协议约定条款不明、协议数据虚假，以及腾空拆除后拒绝履行补偿安置义务、逾期履行协议等造成违约。

四是赔偿履职被动拖延，主动担当不够。法律规定签约期满应及时作出补偿决定，部分行政机关寄希望于协商成功，“毕其功于一役”，期限届满后反复多次协商未果仍不作补偿决定，个别补偿争议十多年未作处理；违法强制案件后续必然引发赔偿诉讼，部分案件因拆除前未拍摄房屋照片、年限认定缺失等原因无法认定，经多次催促行政机关仍拖延未登记建筑认定，致使后续赔偿无法开展；部分行政机关怠于主动履行赔偿职责，拒绝纠正违法行为，或随意作出不予赔偿决定，引导到复议、法院再解决；部分行政机关间衔接不畅、推诿履责，比如对同一户房屋由两家机关分别拆除，徒增败诉，又比如赔偿义务机关确定错误，赔偿决定送达次日即自纠撤销，影响公信力。

（四）执法规范能动欠缺，积极作为有待提升

近年来，温州行政执法队伍法治素养不断提升，行政执法环境持续优化，以往个别低级错误出现频率降低，法治政府建设整体向好，但以下几个方面仍值得关注。

一是重实体轻程序。部分行政机关片面追求效率，未听取陈述申辩、未作催告，正当程序缺失；部分行政机关鉴定报告送达不规范，错误采纳鉴定意见，导致事实认定错误，引发国家赔偿；部分案件未经集体讨论决策径直作出处罚决定。

二是重职权轻履责。因大综合执法一体化改革等，多个行政执法领域职权划转，划转过渡期间个别行政机关职能衔接不畅，过于看重职责清单，只顾眼前“一亩三分田”，怠于将履职事项依法移送承继机关，或怠于在法定期限内对投诉举报作出处理，拖延等待职权划转，造成执法真空；个别土地、房屋双违处罚案件中，行政机关仅对土地作出处置，未依法将地上建筑物一并处置，导致房地分离处置，增加执法成本。

三是重守规轻裁量。个别案件因招商引资、承诺事项发生情势变更，行政机关未及时调整、践诺，导致对合理诉求和信赖利益保护不足；部分行政机关虽然知晓处罚标准滞后，缺乏可操作性和合理性，但因害怕担责而机械适用条文作处罚，违背过罚相当原则；部分行政机关包容审慎执法不足，对首次违法、轻微违法、非主观违法等采取“一刀切”，对市场主体正常经营活动产生不利影响，营商环境优化意识有待加强。

三、不断提升依法行政水平，建设法治温州政府的建议

温州法治政府建设需以问题为导向，通过完善制度、强化监督、深化协同，实现“出庭有声、复议有力、争议有解、执法有度”。2024年，全市两级法院行政审判条线主动将行政审判融入社会治理大局，持续深化府院良性互动，积极为我市行政诉讼“双下降”提供有力司法保障。为共同构建“政通人和、取信于民”的法治新格局，提出如下建议：

（一）规范征迁领域执法，降低系统败诉风险

征迁领域是常年败诉高发区、批量败诉爆发点，建议行政机关进一步强化依法征迁意识，完善征拆政策机制：

一是强化征迁进度计划编制。优化征迁事项流程论证机制，加强征收前期工作情况审查，制定征收补偿方案须经全面调查，考虑法定程序、行政复议、诉讼周期等时间因素，保留工作“提前量”，确定合理考核目标。

二是完善征拆补偿政策制定。建议借鉴杭州、宁波等地做法，完善调整现有的征收补偿政策，同时平衡衔接前后政策，避免因补偿政策改变引发历史问题反弹；充分考虑“一户一宅”情形，平衡考虑历史审批欠账导致的未登记建筑补偿问题，出台相关明确意见，推广落实未登记建筑认定流程。

三是加强征迁项目合法审查。聚焦重大工程项目风险防控，

对征迁决策、调查认定、协议签订等环节开展前置审查；创新败

诉风险预审，司法行政部门提前介入排查风险点并制定化解方案。

四是落实行政协议规范管理。严禁签订空白协议，推广电子签约系统，对代签、冒签、错签等行为，依法追究内部人员责任；住建征收部门对行政协议格式文本加强指引、统一审查，排查约定不明、补偿错误等问题；各部门协同保障协议履约，源头上预防逾期违约责任。

五是严控违法行政强制苗头。转变强拆工作模式，依法推进强制拆除程序，规范强制执行行为，倡导引入公证力量，加大数字执法监管系统应用。强制拆除实施前保证催告到位，强制拆除过程中注意做好室内物品转移、保管、清点，强制拆除后及时书面通知领取、处置有关财物。

六是系统排查存量败诉风险。组织对存量违法强拆行为进行排查，提前做好风险排摸，上级行政机关督促强拆机关在诉前通过行政执法监督等方式主动纠错，依法作出赔偿，及时保障当事人合法权益得到弥补，降低征迁成本及败诉风险。

（二）提升出庭应诉实效，强化法治政府形象

针对“出庭不出声”“应诉不应答”等问题，建议：

一是完善负责人出庭考核机制。以行政机关负责人出庭应诉的“实质参与度”替代“出庭率”，纳入法治政府考核体系，结合不同案件类型设立分级考核标准，重大、群体、涉民生热点案件等严格贯彻落实“三必须”要求。

二是推动负责人参与争议化解。强化正向考核激励，对明显违法的行政行为，行政机关在起诉前主动自纠并赔偿到位的，对负责人予以容错免责，并作为干部法治素养考核依据予以正向赋分。

三是探索应诉过错责任追究机制。对明显消极应诉、遗漏举证、不举证及不重视配合法院释明、败诉预警而导致败诉，甚至期盼法院作出败诉判决的行政机关及应诉人员，开展监督倒查、专项督察，将败诉责任与工资、职务晋升等挂钩。

（三）优化复议主渠道功能，增强内部化解能力

一是强化复议队伍法治素养。充实复议队伍，常态化开展法治素养提升及问题研讨，联合开展法院与复议同堂培训；统一复议文书标准与审查流程，杜绝程序审查倾向，建立复议案件质量评查机制，定期通报典型问题。

二是深化复议诉讼衔接机制。搭建信息共享平台，明确互通范围和工作流程。探索“程序双向转换机制”，复议发现的疑难复杂问题，提前共同研判，对可能成讼的系列案件提前预警，法院审理发现的复议瑕疵，及时告知复议部门，需要协同化解的，共同推进争议化解。

三是共同预防遏制行政滥诉。部分当事人滥用复议诉讼救济，尤其在征收拆迁领域，向国土、规划、城建等部门反复、大量提出信息公开、履责申请进而提起复议诉讼，挤占有限司法资源。共同预防遏制行政滥诉，既需要法院和复议部门在依法保护诉权的同时坚持必要审查，也需要行政机关担当作为，推进政务公开，保障知情权和监督权，对重点敏感话题和政策遗留问题充分宣传释法，引导正确行使救济权，而不是一味引导向法院、复议渠道。

（四）构建全链条化解体系，实现争议源头治理

全市法院不断延伸审判服务职能，全力支持构建“异议过滤—监督补充—调解先行—复议为主—诉讼断后”的阶梯式解纷模式，当前还需要地方政府在以下方面共同发力：

一是发挥异议过滤自查作用。当事人已向行政机关提出异议、履职申请、表达不满的案件，应充分自查、及时履责，尤其是征收拆迁领域，对已实施的强拆案件主动梳理纠错，依法赔偿到位。上级行政机关对下级行政机关作出的违法行为，坚决督查纠正。

二是强化行政争议诉源治理。将矛盾排查纳入基层治理考核，对苗头性问题和新发行政争议，由乡镇街道牵头化解在源头；加强对初次诉讼原告的甄别，行政机关应主动配合诉前化解，共同开展“一人多案”、“一事多案”集中办理，力争“一揽子”解决。

三是充分借助多元化解合力。针对涉及面较大、可能激化造成严重后果、通过裁判难以实质性解决的行政争议，按照“党委领导、政府主导、法院支持、社会参与”的原则，借助综治中心的资源优势、专业优势，整合各部门力量，引入特约调解员、公证、律师等第三方调解力量提前介入疏导。

四是优化反向考核合理区间。现行“双下降”考核过度强调“案件降幅”、“败诉率”，导致部分行政机关“为降而降”，个别地方党委政府反而将考核压力传导给法院。建议实行差异化考核，强化结果导向激励，一方面实行收案量差异化考核，如区分公安人社、自然资源、征收拆迁等不同管理领域，依照往年收案情况对增幅进行反向扣分考核，同时，各县级市按照征迁项目多少等因素，允许保留一定收案空间；另一方面实行败诉率差异化考核，如整体设置6.5%败诉率基准线，但对征迁、自然资源等高风险案件与其他类型案件，设置不同败诉率考核区间，并配套强化个案化解考核。

（五）提升执法规范化水平，筑牢法治政府根基

一是全面强化履职践诺意识，提升执法队伍法治素养。法治政府建设离不开一支过硬的执法人才队伍，而行政执法工作人员应强化履职意识，特别是对群众长期举报、食药安全、违法建设等违法行为，加大监管和查处力度，做到不缺位、不失职，杜绝行政不作为；开展执法时，应强化程序意识，重点优化调查取证、文书送达、正当程序等薄弱环节规范化。

二是强调合法信赖利益保护，提升涉企政务服务水平。建议出台温州市涉企、涉个人轻微违法行为免罚清单，细化裁量标准，推广“说理式执法”；健全招商引资重大行政协议、国土资源领域行政履诺等的法制审查、风险评估、履行监管及失信追究机制，严防政策不落实、承诺不兑现，营造稳定、透明、可预期的营商、执法环境。

三是建立败诉案例共享数据库，提升司法建议转化实效。设立败诉预警案件化解专项考核，收到败诉预警行政机关应主动组织实质化解，积极配合协调，预警后未有效化解的案件，定期倒查追责。司法行政部门牵头建立败诉案例共享数据库，突出败诉案件反面示范作用，发挥“纠正一案、引导一片”效果；按季度汇总司法建议并分类督办，未落实、落实不到位的行政机关，纳入法治政府考核负面清单，对普遍性问题，由司法行政部门制定规范性文件。