法治社会建设是法治中国建设及全面依法治国战略实施的重要组成部分。在中共中央政治局第三十五次集体学习时，习近平总书记强调要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设。2021年10月13日至14日，中央首次人大工作会议在北京召开，习近平总书记从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，明确提出新时代加强和改进人大工作的具体要求。作为基层人大，有必要也有责任在接下来的五年中，努力在创新和强化监督职能上下功夫，全力推动法治瓯海建设，助推瓯海基层社会治理现代化。

一、研究背景

1997年，中共十五大正式提出依法治国方略；1999年，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”被写入《中华人民共和国宪法》第五条第一款。由此，法治建设及其相关理念在国家根本大法中得以确立，并进入公众视野。2012年，习近平在纪念现行宪法公布施行30周四中和五中全会相继明确建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，强调需“增强全民法治观念，推进法治社会建设”和“加快法治经济和法治社会建设，把经济社会发展纳入法治化轨道”。党的十八大以来，全面依法治国上升为国家战略，十八届四中全会作出了系统的顶层设计，提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，当前和今后一个时期，推进全面依法治国，要全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，根据宪法法律的规定，对“一府一委两院”等国家机关进行监督是全国各级人大及其常委会的重要职责。在全面依法治国的大背景下，完善人大监督制度，切实用好宪法法律赋予的监督权，是推动全面建设依法治国的题中应有之义和重要举措。步入新时代，人民群众对美好生活的向往和全面依法治国的期盼，对人大监督工作提出了新的更高要求。各级人大如何深入贯彻落实习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话和会议精神，高质量推进人大监督工作，不断开创人大监督工作新局面，已成为新时代人大工作面临的一个时代课题。习近平总书记指出，要加强和改进监督工作，抓住人民和群众普遍关心的突出问题，把宪法和法律赋予的监督权用起来，实行正确监督有效监督，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府一委两院”执法、司法、监察工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、监察权、司法权得到正确行使。

二、瓯海法治社会建设中存在的突出问题和短板

近年来，法治瓯海建设取得了较好的成绩，全面落实法治政府建设责任、依法全面履行政府职能、持续优化营商环境、加快构建大综合执法体系、持续强化基层社会治理等方面都取得了长足的进步。但从实际调查来看，还存在不少问题需要改善和加强。

（一）政府依法行政方面存在的突出问题和短板

1. 依法行政意识不强。基层政府在履行行政职责的过程中对依法行政的重要性认识不足，过于强调地方经济发展。部分领导干部对依法行政是最好的营商环境认识不够到位，未全面处理好追求行政效率和坚持依法行政的关系。少数政府部门“一把手”存在口头上重视法治社会建设，但在实际工作中并不能很好履行法治建设职责，甚至对本单位的法律法规知之甚少。如我区行政诉讼败诉率居高难下就是最好的数据反映：2020年，我区法治温州（法治政府）建设考核排名落后，主要扣分项为行政诉讼败诉率，共收行政诉讼案件732件、审结687件，总案件数排名全市前列；败诉81件，败诉率11.79%。经案例分析，败诉案件基本上都是因违反法定程序而导致败诉，特别是在拆迁领域未及时启动依法征收程序、未经登记建筑认定程序便直接强制拆除房屋等。甚至有某些单位，在“遵从上级命令”和“违法行政”的情况下，依然选择“违法行政”。究其原因主要是依法决策意识不强，依法行政的程序意识不强，法治能力水平不足。

2. 基层法治基础薄弱。从三个方面来看，一是从基层法治队伍建设来看，一线执法队伍力量不足、执法人员素质参差不齐、执法主动性不强。而且，法律专业人才非常欠缺，执法机关法制工作机构的设置和人员配备不足。二是从镇街的执法持证率来看，虽然目前我区部门的平均持证率已经达到96%，但镇街的执法持证率仍只有66%，距离省市要求还有很大差距。在综合行政执法体制改革后，执法力量下沉，对基层镇街执法人员的执法能力水平要求更高。三是从群众获得感来看，主要是群众的知晓度、满意度还不高，且满意率数据含有一定的水分（大多数满意调查对象为机关干部），去年我区法治建设社会满意度测评在全省排名第78位，处于中下游水平。

3. 严格规范文明执法水平不高。一是部门间权责不清，执法存在空档。《浙江省综合行政执法事项统一目录》已开始实施，但在实际执法管理工作上，因职责交叉、界限不清等因素，部门之间对同一执法对象执法环节衔接不够，存在执法空档现象。如综合行政执法局与自然资源规划部门至今仍未签订执法事项交接协议，严重影响城市管理领域、建设领域的行政管理与执法工作。二是部分行政处罚权未有效执行。对划转的处罚权，接收单位因业务不熟、专业不懂等原因很少开展执法，如涉及水利执法权划转到执法局后很少开展执法。由于行政处罚程序多、耗时长、取证难、当事人不配合等原因，执法部门执法主动性不够，以整改通知代替行政处罚较为常见，如新小区楼顶违建、房屋全装修、噪音污染等，只见群众举报到未见执法到位。三是执法机关执法规范化建设还有待加强。粗放执法、机械执法、以罚代管一定范围内仍然存在，由于对所执行法律法规不能完全掌握和理解，在查办案件过程中存在着证据收集不充分、个别案件定性不准确、处罚程序不严谨、适用法律和自由裁量权难以把握，处罚案卷归档不规范等方面的问题。

（二）司法公正中存在的突出问题和短板

1. 法院执行难的困扰，严重降低法院的权威。近年来，最高人民法院针对法院执行难问题开展专项行动，集中整治执行领域存在的突出问题。从我区执行工作和执行案件评查情况来看：一是办案人员业务水平有待提升，执行中存在法律适用错误、法律适用不明确、法律适用不统一的情况。二是执行程序方面有待完善和规范，在终本执行时未穷尽财产调查手段，难以保障执行申请人的合法权益。三是执行案件结案率高，特别是终止本次执行的案件比较多，而实际执行到位率不高。

2. 人民检察院法律监督存在的问题。一是敢于监督的意识不够。受传统执法思想影响，重办案轻监管、重配合轻制约现象一时难以改变，监督力度不足，影响法律监督职能的发挥。二是善于监督的方法不足。以坐堂审案被动监督方式为主，缺少灵活使用各种监督手段实行主动跟踪监督的方法。三是履行监督的法律手段缺乏。近些年，虽然通过开展公益诉讼、检查建议书等方式进行监督，但对被监督机关不执行检察建议的没有相应的法律监督手段，存在刚性不足，大大降低监督效果。

3. 公安受立案工作存在的问题。一是个别案件存在受案立案超时限、撤案理由过于简单、立卷不规范等问题。如在接报案后没有及时立案；对需要查证线索才能确定是否受案立案的，存在超时限现象；还有立案后撤案的，没有陈述撤案的事实与理由，说理不充分，难以令人信服；个别案件经检察院监督才予以立案。二是受立案工作信息沟通存在不对称现象。个别案件在受案审查过程中和立案后，公安民警没有及时将相关信息告知报案人，消除报案人的疑虑；由于信息的不对称，致使一些报案人对公安机关的受立案工作产生误解甚至不信任；对一些报案人的非理性诉求缺乏有效阻止措施。

（三）普法宣传工作存在的突出问题和短板

1. 普法工作重视程度不够。部分领导干部法治意识不强，对普法工作和“谁执法谁普法”工作原则认知不足，导致基层政府机关单位对于普法责任认识不够深刻。个别领导干部依法执政水平低，虽然每年开展领导干部和公务员法律知识考试、党组学法用法会议、定期举办非人大任命领导干部任前法律知识考试，但实际上存在走过场现象，领导干部实际法律水平不得而知。基层普法工作流于表面，在过去几年中，一直强力推进“谁执法谁普法”责任制落实，但仍有部分单位要求区普法办代为履行普法，或者应付了事。

2. 普法责任制落实不到位。“谁执法谁普法、谁主管谁负责、谁服务谁普法”的普法责任制还有待进一步落实，一些领导干部运用法治思维和法治方式的能力不够强，一些部门对普法工作抓得不够紧、不够实，大普法格局尚未完全形成。普法考核主要表现为年终考核看台账，五年考核走过场，普法考核分数在总分占比低，对不重视或者不能完成普法工作的部门单位，又缺乏硬性考核约束机制和有效的奖惩办法，最后考核往往都成为一种形式。

3. 普法针对性实效性不强。一方面在普法手段方式不够创新，目前法治宣传活动中多采取上个世纪挂横幅、发资料、分奖品的“老三套”的宣传模式，欠缺体验式、场景式、服务式普法，借助新媒体技术普法能力不强。另一方面，在普法时效上存在“定时”普法现象，即集中在“3·15国际消费者权益日”“6·26国际禁毒”“12·4”国家宪法日等特定节点搞突击普法，日常普法力度不够。

4. 普法工作未形成合力。普法工作是一项社会系统工程，不但需要各部门的共同配合推进，也需要鼓励、引导、依托各类社会资源，共同参与普法工作，实现政府购买、社会投入、公益赞助等相结合的社会普法运行模式，谋求普法效能最大化。当前，普法工作还紧紧停留在依靠政府主导、司法部门为主的情况，社会各界力量参与度并不高。

5. 普法品牌效应尚未显现。当前，我区普法工作主要体现在承接任务的情况，普法品牌效益没有整体呈现，群众对普法影响力有限。从我区2021年法治建设社会满意度调查结果来看，社会公众对“法治社会”的评价为83.96分，其中“宪法知识”了解度和“居民掌握法律知识应对法律问题的能力”较低，为68.55和70.61分；法治教育宣传工作评价不高，为89.65分。

三、创新和强化人大监督机制，推进法治社会建设的思考和建议

当前，我们已经踏上了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求，都对法治建设提出了新的更高要求。新时代，区人大常委会要紧扣严格依法行政、司法公正、全民守法等法治社会建设的重点领域和关键环节，创新和强化人大监督机制，加大监督刚性和针对性，保障宪法和法律在我区的正确实施，全面推进法治瓯海建设，进一步推动基层社会治理现代化。

（一）创新和强化人大对依法行政的监督机制，推动政府严格执法

1. 加强行政行为的合法性监督。执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，也是人大推动法律正确有效贯彻实施、推进法治国家建设的重要抓手。要坚持围绕中心大局，选择群众反映强烈、执法问题较多、执法权力集中、与群众切身利害攸关的法律法规开展经常性的执法检查。既检查执法部门贯彻实施某部法律法规的情况，又要检查政府依法行政和执法部门执法责任制的落实情况。在进行全面执法检查的基础上，坚持听取汇报与走访调查相结合，选择具有典型代表意义的执法部门进行重点抽查，注意对照法律查找和分析问题，善于发现那些影响法律实施、制约工作发展、损害群众利益的突出环境问题和带有普遍性的典型问题，掌握真实的第一手材料，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，提高依法办事的能力和水平。

2. 加强行政行为的过程性监督。坚持常委会听取和审议区政府年度法治政府工作情况报告和区政府组成部门主要负责人依法履职情况报告制度，重点审议各部门行政执法、行政复议、行政诉讼和出庭应诉情况，以及落实行政执法“三项制度”、完善行政执法裁量基准制度等情况，切实加强对行政权力运行过程的监督，督促区政府及各行政部门将依法行政工作纳入工作重点内容，确保行政权力依法授予和充分行使。督促各行政机关大力推进政务公开，把行政执法的依据、权限、程序和结果向社会公开，增强政府工作依法行政透明度，切实发挥社会监督、群众监督的天然优势。加强政府规范性文件备案审查工作，对执行两年以上的规范性文件，选择性进行实施后评估，用执行“复盘”的方式，从设计、制定制度的质量绩效到实践执行的质量绩效开展调查评估，推进行政诉源治理从制定规范性文件开始。同时，利用各级人大代表分布于各行各业的优势，向广大代表征集依法行政方面的意见建议，扩大问题查找覆盖面，从大量的问题样本中找寻主要问题、有代表性的问题，提高过程性监督的覆盖面和针对性。

3. 加强行政行为的持续性监督。把跟踪督办审议意见作为提高监督质效的着力点和落脚点，进一步健全审议意见交办、督办机制，督促“一府两院”及其有关部门高度重视、认真落实常委会审议意见提出的建议，积极研究制定整改落实措施，健全完善相关制度机制，切实解决依法行政过程中存在的实际问题。严格实行审议意见落实情况满意度测评制度，对满意率达不到三分之二的要限期重新办理。同时，对发现的“有法不依”“违法不究”的情况及时反馈给行政机关，督促区政府及相关职能部门依法行政、规范执法。依托各级人大代表联络站，探索开展区人大代表与政府及相关部门领导约见会，由代表们就执法部门在市场监管、社会管理、公共服务等方面存在的不作为、乱作为、慢作为等热点问题一一询问，现场由相关执法部门单位负责人直接答复，介绍工作开展情况、改进具体措施及完成时间节点，有效延伸人大监督链条，同时推进各行政部门进一步增强依法行政意识和接受人民监督意识。

（二）创新和强化人大对公正司法的监督机制，维护社会和谐稳定

1. 建立代表团审议意见交办闭环监督机制，加强对法院、检察院的司法监督。充分发挥人大代表的主体作用，积极搭建司法监督平台，健全完善人大代表参加司法活动制度，如参加法院案件听庭、检察院检察开放日等日常监督活动，让代表更好地了解司法工作开展情况，为人代会期间审议两院工作报告打好基础，提出有针对性的高质量意见建议。人代会闭会后，将各代表团对“两院”工作报告的审议意见交办给“两院”落实办理，并在3个月内向人大常委会报告落实情况，形成闭环监督。

2. 建立“两院”向人大报告专项工作制度，强化“两院”主动接受人大监督。根据《监督法》的规定，人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。人大常委会可以要求“两院”每年选择若干个关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，向人大常委会作专项报告。通过报告专项工作，全面了解“两院”工作的开展情况及存在的问题和短板，同时结合人大代表收集反映的问题、群众来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的问题，以及各工委在调查研究、执法检查中发现的问题等，便于有针对性的开展监督工作，提高审议“两院”工作报告的质量和水平，更好促进司法公正和社会公平正义。如“两院”执行难、知识产权保护、诉源治理、公益行政诉讼、检查建议、公安受立案、网络诈骗等专项工作可以探索建立向区人大常委会年度报告制度，形式上是可以书面报告，也可以口头报告，根据专项工作性质类型向主任会议报告或向常委会报告。同时还可以通过人大代表质询、视察工作等方式，监督“两院”专项工作的开展。同时，探索与检察院建立联合监督机制，形成监督合力，推进司法监督工作高质量发展。

3. 持续深化“两官”评议工作，加强对人大常委会任命人员的监督。人大常委会对法官、检察官履职情况开展评议，是人大对其任命的国家工作人员依法进行监督的有益探索，对促进法官、检察官始终保持高尚精神追求、严谨职业操守，进一步提升司法公信力，建设过硬司法队伍具有重要作用。我区“两官”评议工作已经连续开展7年，社会反响好，取得了很好的监督实效。考虑到司法体制改革实际，今后将持续对“两官”开展评议，深化规范评议工作流程、深化评议结果的运用，形成常态化监督工作机制，重点推动司法队伍建设、司法规范化建设、司法公开，提高司法公信力等方面的工作。

（三）创新和强化人大对普法工作的监督机制，营造良好法治环境

1. 提高全面普法站位，树立公民法治信仰。对“八五”普法工作开展持续监督，重点围绕深入学习宣传习近平法治思想，深入宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强党内法规学习宣传，广泛宣传民法典等与促进高质量发展和人民群众利益密切相关的法律法规等方面内容，使人民发自内心地尊崇、信仰和遵守法律。在监督对象上，要抓住“两个关键”，一方面要盯住领导干部这个“关键少数”，着重调研领导干部带头学法、模范守法，落实国家工作人员学法用法制度，日常学法、法治培训、考核评估等机制是否健全，并强化人大对政府组成任免人员的任前法律考试机制，不断增强各级领导干部和国家工作人员依法决策、依法行政、依法办事的意识和能力；另一方面要盯住青少年这个“关键群体”，监督是否构建了学校、家庭、社会“三位一体”的教育格局，重点围绕法治教育工作专门队伍建设、健全青少年参与法治实践机制等内容开展监督，以增强青少年守法意识。

2. 进一步落实普法责任制，增强普法实效。对区政府实行“谁执法谁普法”普法责任制工作开展专题监督，督促区政府进一步明确普法责任主体范围，推动普法产品和活动的供给从以普法主管部门为主，转为立法、执法、司法机关为主。督促探索建立普法与立法、司法、执法、法律服务等领域的合作机制，研究制定将普法嵌入执法等重要领域的标准化操作流程。督促规范普法责任制考评机制，针对普法责任制落实这一重点工作，专门开展履职评议和督促检查，切实推动各部门认真落实普法职责，推动落实普法责任制各项制度设计落实落地。

3. 推动法治文化建设，彰显普法立心铸魂作用。新时代普法工作需要润物无声、立心铸魂，发挥文化的价值引领和精神熏陶作用，用法治文化的力量滋养公众法治素养。督促区政府要将法治文化建设作为一项重要内容，把法治文化建设纳入现代公共文化服务体系，把法治元素纳入城乡建设规划设计，加强法治文化阵地建设，有效推动法治文化与瓯海特色、行业文化、企业文化融合发展，深入开展群众性法治文化活动，打造法治文化精品力作。

4. 综合运用社会资源，增强普法工作合力。督促区政府进一步加强与人民团体、社会组织的沟通合作，将法治元素融入文明村镇、文明家庭、青少年零犯罪零受害社区（村）、新时代文明实践中心等各类创建活动，促进法治建设成果共建共享。要注重顺应时代特点和群众需求，鼓励法官、检察官、行政执法人员、律师、法律专家学者、法学院学生、基层法律服务工作者等发挥专长，探索并打造自媒体普法品牌。要加强与民间法治资源合作，培育挖掘“普法网红”，吸引更多社会人才参与普法工作。以互联网思维和全媒体视角深耕智慧普法，探索开展基于大数据的精准普法工作，打造“以需求定主题、以问题为导向”的精准普法模式。

5. 创建普法品牌，增强普法工作影响力。督促区政府探索研究普法品牌策略，深化“12·4”国家宪法日和宪法宣传周宣传品牌内涵，培育打造具有延续性的、个性化的法治宣传教育品牌，提高普法工作的号召力、凝聚力。督促区政府顺应时代发展需要，拓展工作外延，深化依法治理进网络，促进网络空间日益清朗，加强社会应急状态下的依法治理，依法维护社会秩序。加强法治宣传教育品牌阵地的管理和使用，积极引导群众参与法治宣传和法治实践。

6. 强化组织保障，加强普法能力建设。推动健全完善党委领导、政府主导、人大监督、政协支持、部门各负其责、社会参与、人民群众为主体的法治宣传教育体制，强化顶层设计、统筹协调和督促落实，进一步提升法治宣传教育工作的组织力领导力执行力。坚持党的全面统一领导，各级党政主要负责人严格按照法治建设第一责任人职责要求，认真履行普法领导责任，把法治宣传教育工作纳入法治建设总体部署，纳入综合绩效考核、文明创建等考核评价内容，确保工作实效。强化普法工作队伍建设，推动人员配备和编制数量与工作强度相适应，加强经费保障，明确经费标准，推动建立普法经费动态增长机制，保障普法工作健康发展。

“治国有常，而利民为本。”我们将立足瓯海经济社会建设现实需要，直面法治社会建设中的重点难点问题，以最广大人民根本利益为最高标准，创新和强化人大在法治社会建设中的监督职能，为在瓯海大地上打造一个信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会贡献人大的智慧和力量。