党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加快推进社会治理现代化作出一系列重要部署，十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告中指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，民生实事票决制是人民高效参与社会治理、推进社会治理现代化的重要手段。本文在宁波市宁海县、温州市瓯海区、重庆长寿区、南京雨花区、温岭大溪镇等地实施民生实事票决制已有研究基础上，对什么是民生实事票决制、现实意义、实施中存在的问题及建议等方面进行了分析和梳理。
一、什么是民生实事票决制
1.概念
民生实事票决制，即民生实事项目人大代表票决制，是指政府在广泛征求人民群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会会议期间，以投票表决方式选择决定正式项目，交由政府组织实施，并接受代表和人民群众监督的制度。
2. 实施背景及现有探索实践
2004 年10 月，浙江省委、省政府制定《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》。2005年起，浙江省政府每年在政府工作报告中列出办好“十个方面的民生实事”，提请省人大代表审议。时任省委书记、省人大常委会主任习近平同志在浙江工作期间提议并主持建立了“为民办实事”长效机制。民生实事票决制正是在这一长效机制的基础上逐步形成的制度，这是习近平总书记以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践。2008年，宁海县的力洋、大佳河两个镇率先开展票决制探索工作。随后该县在乡镇一级全部推开，2012 年起在县本级实施，省内不少地方借鉴实施。2017 年，浙江省委、省人大在总结各地实践经验的基础上出台相关文件，全面推行票决制工作。2017年3月，浙江省人大常委会在宁海县召开全省人大推进民生实事项目人大代表票决制工作现场会；2017年7月，浙江省委办公厅出台关于实施民生实事项目人大代表票决制工作的意见（试行）。2018年6月底，浙江11个设区市、89个县（市、区）、907个乡镇人代会上全部实施票决制，实现市县乡层面全覆盖。2018年以来，继浙江全覆盖后，江西南昌、江苏南京、湖南、河北石家庄等多个省、市也启动了该项工作。
也有一种观点认为早在2003年，上海市浦东新区惠南镇在全国率先实施民生实事票决制。但并未找到该制度2003年以后在上海推广的信息。在近几年的有关文献和新闻中，上海市青浦区白鹤镇人大在2017年11月起推行该项制度，金山区山阳镇则在2020年启动该项工作。
据此，基本可以认定民生实事票决制的起源或许在惠南镇，但是在浙江真正得到了全面铺开发展和完善。
二、民生实事票决制在推进社会治理现代化中的意义
1.民生实事票决制是社会治理理念现代化的实践，充分体现了以人民为中心的思想。社会治理理念现代化，要求坚持以人民为中心，着力解决人民群众关心的公共安全、权益保障、公平正义等问题，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。民生实事项目与群众的利益息息相关，对于改善群众生活、满足群众对美好生活需求具有重要的现实意义。民生实事以票决的形式由人民共同确定，将人民群众关注的热难点工作摆到了中心。经过票决的民生实事项目，群众认可度高、参与面广，把解决民生问题与推动地方经济社会发展有机结合起来，有力有效地推动了项目实施。实现民生与发展双促进。以宁海县为例，实施票决制10多年来，共征集县乡两级建议项目3358个，初定候选项目1244个，票决立项856个，总投资198亿元。其中，总投资95亿元的802个乡镇实事工程、总投资43亿元的44个县级实事工程全部兑现，当年完成率达85%以上。这些项目极大地改善了地区基础设施，推动了区域经济社会的发展，给当地群众带来看得见摸得着的实惠。票决制的过程贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，实现了党委决策部署和人民群众诉求的有机结合。
2.民生实事票决制是社会治理体制现代化的实践，充分体现了依法治国的理念。基层社会治理是国家社会治理的基础，十九大报告提出完善党委领导、政府负责、社会协同，公众参与，法治保障的社会治理体制。票决制在市县乡等多个层次的共同推进，是深化打造共建共治共享社会治理格局的体现，契合了建立多元主体合作，多种方式并举，多类资源联动的共治体制要求，在打造共建共治共享的社会治理格局中起到引领示范作用。十九大报告指出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。票决制工作立足于人大法定职能，把人大决定权和监督权有机结合起来。从行使重大事项决定权看，民生实事票决制对重大民生工程以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予法定效力，是人大行使重大事项决定权的一种创新形式。从行使监督权看，票决制工作在党的正确领导下，立足于人大对政府权力运行的监督制约，将人大监督视野“靶向”瞄准民生工作热点和“痛点”，赋予了人大监督更加丰富的实践载体和社会效应。重大事项决定权和监督权迈出了从程序性行权向实质性行权的坚实步伐，推动了政府民生领域公共服务决策的科学化。
3.民生实事票决制是社会治理方式现代化的实践，充分体现了民主决策的进步。发挥自治基础作用是社会治理方式现代化的重要部分。发挥自治基础作用，应健全以党组织为领导、村（居）委会为主导、人民群众为主体的新型基层社会治理框架，明确基层自治权界，做到民事民议、民事民办、民事民管。票决制是基层民主政治建设的一项具体实践，有利于推进基层政治民主化。通过吸收人民群众意见，使民生实事由政府“自定、自办”的“为民”作主方式，转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”的“由民”作主的新模式，广大人大代表及其所在选区群众参与项目的确定并进行监督，保证了人民群众的参与权利。票决制将人大、社会公众引入党委政府决策机制中，环节上从事后参与到全过程参与，决策上从少数人参与到各方共同参与，贯穿了党委领导、人大决定、政府执行、公众参与、代表监督的权力运行设计理念，改变了原来党委政府封闭的权力运行模式，使党委领导、人大决定、政府执行、公众参与在基层社会治理中找到一个理想的结合点，这种自下而上的民主决策方式，体现了一切权力源于人民、服务于人民并对人民负责、受人民监督的宪法精神。
三、民生实事票决制在推进社会治理现代化中的对策与建议
1. 民生实事票决制在实施过程中遇到的问题
在民生票决制的发展历程中，可以看到这项制度在浙江从2008年试水到2017年全面推广的过程中，经历了九年时间，在这期间在不同层次推广中得以不断完善。即便如此，在近几年其他省市区实施过程中，还是出现了一些不同的问题，可见该项制度实施仍需要更为完善的实施体系。
一是项目定位不够准确。法律对人大重大事项决定事项规定不清晰、不明确，导致民生实事范围难以界定。无论是宪法、地方组织法还是各省市地方法规，对人大的决定权只有原则性、概念性的表述。除了法律规定计划、预算审查外，哪些事项属于重大事项，哪些重大事项由人大来决定，在法律上没有具体标准和范围界定，在实际操作中，往往由地方党委政府说了算，未形成法制化、制度化的成果，可能因领导的变化缺乏连续性、稳定性。另外，所有政府推进的项目从广义的角度都可以称为民生项目，在许多城市的民生实事项目中都会看到政府重大基建工程的踪迹，与民生实事重点解决人民群众切身利益问题的具体内涵关联度不够。同时，一些代表因没有参与前期工作，对备选项目了解研究不够充分，票决存在一定的盲目性和被动性，由于实施项目数量有限，部分代表在项目票选环节存在本位主义思想，有些项目规模偏小，受益面、普惠性不强。
二是项目监督评价不够到位。一是监督方式单一。民生实事推进过程中，人大监督仍以传统的听汇报、看现场为主，监督的准确性、有效性不够。二是监督专业性不强。受制于代表结构和专业素质，对民生实事项目实施的监督缺少专业性监督，在监督过程中很难发现深层次的问题，提不出有针对性、实用性的建议，无法客观全面评估项目实施结果。三是未建立客观评价机制，后续跟踪监督制度不完善。虽然多数地区均开展了项目满意度测评，但其测评形式单一，测评内容大多只有满意、基本满意、不满意三种内容，没有细致分类、全面、客观的评估。另外，评价结果运用不够，代表对项目的评价是否对项目验收、项目实施主体产生影响，在这方面还没有具体的规定，代表是否已满意很难对项目产生实质性的影响。
三是项目征集不够广泛。各省市区在开展前期征求意见阶段，多数已经开始开展网上意见征集，有些地区最终参与到征集的仍是人大代表与政府部门，只是在网上进行换了个征集形式，民众参与度值得商榷。部分县镇级项目更是如此。以温岭大溪为例，主要是通过代表联络站活动、项目征集协商会等方式进行，仅仅征集了人大代表、政府相关部门的意见，社会各界的参与度还不够高，政府决定的项目与群众需求难以精准对接；由于民生实事项目票决采用差额票决的方式，致使政府在候选项目选择时会出现重要程度参差不齐的现象，甚至可能出现明显偏向性的备选项目设置；资金设置欠精准，对于民生实事项目资金安排目前还无具体标准和要求，且民生实事项目资金总额在财政总支出预算中的占比也没有明确规定，资金界定较为模糊。
2. 实施民生实事票决制，加快推进社会治理现代化的具体对策与建议
民生实事票决制对全国多数地区来说，仍属于新兴事物，多地结合本区域实际实施情况提出了问题或建议。其中以重庆市长寿区人大的研究最为系统，该文对浙江、重庆多个县市区票决制实施情况进行分析，从明确票决制实施的责任和范围、规范票决制的实施程序、健全票决制制度框架体系和保障措施等三个层次出发，提出了17个方面的实施建议，对其他区域来说具有较强的参考和指导性。现结合已实施该项制度的江苏南京雨花台区、浙江温州瓯海区、浙江温岭大溪镇等地的经验，对具有共性和代表性的建议进行梳理。
一是明确票决制项目定位。票决制项目应当遵循以下五个原则：一是法定性原则,人大票决实施民生实事项目，必须与同级人大职权相匹配，应当是法律规定的属于同级人大职权范围内决定的重大事项;二是普惠性原则,人大票决实施的民生实事项目，应当是大多数是以公共财政投入为主，不以盈利为目的的社会项目，一般由政府承担社会公共属性突出的事情，与群众生产生活息息相关、涉及面广且群众需求强烈，要使大多数人民群众受益;三是协商性原则,人大票决实施的项目不是上级部门指定必须实施的项目，可以通过各方协商确定的项目或者说需要各方形成一致的意见方可实施的项目;五是可行性原则，民生实事繁多，群众诉求多元，民生实施项目要与地区中长期规划、社会经济发展水平、政府公共财力支撑相适应，同时还要考虑到民生实施项目与国家政策，土地资源等要素的结合，确保项目要切实可行。
二是广泛全面征集民意。民生实事项目票决制实施必须要有广泛的民意基础。在项目正式提交人大票决前，应当广泛征求辖区居民的意见。征集民意的内容，既包括将政府准备实施的项目征求群众的意见，也包括将群众想要实施的项目收集上来。征集民意的方式应当采取实地走访、问卷调查、网络征集等多种方式，但主要以面对面听取意见为主，可以组建由党委政府工作部门特别是项目负责部门同志、村居干部、人大代表为主体的工作组，分片区走访征集意见。征集民意主要面向辖区的居民，有关部门、人大代表及相关社会团体和组织，要突出广泛性、关联性。其次，健全第三方参与机制，在民生实事项目票决制实施过程的不同阶段，应适当安排专业人士、群众代表和相关组织等第三方参与进来，广泛征求意见。
三是加强项目监督评价。票决通过后的民生实事项目，由地方政府负责分解落实，明确项目负责人、责任部门、完成时限等，按计划实施项目并及时公开实施情况。在项目实施过程中，人大需要对项目实施开展监督问效，通过专题督查、专题询问、特定问题调查等方式跟踪督进。一方面要将监督项目实施与推动项目建设结合起来，发动代表积极参与项目的实施，配合政府协调解决项目实施过程中有关问题，确保项目有序推进；另一方面，要采取听取项目进展情况汇报、召开通报会、组织专题视察、成立代表工作组一对一助推等方式，对项目实施提出意见建议，督促项目进度月报或季报，加强日常监督。项目实施结束后，组织代表对民生实事项目进行满意度测评，测评结果运用到党委对部门考核、干部任免、项目验收中，增强票决制的刚性约束力。以温州市瓯海区为例，承担省市区民生实事项目的责任部门每月均需对项目进展情况上报，并及时提出困难问题予以解决，项目完成情况纳入年终考绩，充分发挥了政府部门的主导作用，许多项目超额完成了年度任务。
四是完善项目票决机制。健全代表全程参与票决制的机制，代表除了参与审议、表决，还应当延伸到项目征集、筛选、论证、监督、验收评价等环节；积极搭建代表参与平台，将代表划分成若干个项目工作组全程参与其中；将代表参与项目纳入代表履职考核内容，激发代表参与热情。同时，由相关部门、人大代表、群众代表、专家，从项目实施的必要性、可行性、普惠性和区域平衡协调性等方面进行审查论证并多次征求意见。在票决环节引入询问、辩论等程序，项目实施部门有关负责人接受代表询问，由代表就项目有关问题进行辩论，通过辩论形成共识。建立科学票决指标体系，在票决环节，应采用综合评价打分的方式进行，将项目实施可行性、群众需求度、资金额度等纳入票决打分体系，设定若干个小的指标，最终根据项目得分高低决定项目的实施。在测评环节，应将项目质量、进度、群众满意度等纳入测评体系，增强票决和测评的精准性、科学性。
综上，民生实事票决制在全国多个地区得到了不同程度的发展，从各地的实施情况可以确定的是这一制度符合大众意志和社会治理现代化的需求。笔者认为，有条件的地区在做好民生实事票决制的基础上，可以考虑将票决制这一形式在人大建议、政协提案、政府决策等更多领域进行推广，在社会治理多个层面做到充分听取民意，从而真正实现社会治理现代化。
贺伟军.推进基层民主治理的务实举措——“民生实事项目人大代表票决制”的理论价值和实践思考.人大工作探讨.2019
黄磊,左娇娇,张忠荣.民生与民声——基层人大实施民生实事票决制的实践思考.公民导刊.2019
魏再芳.《政府实事工程的人大票决制研究——以宁海为例》.2015
顾晓春.关于民生实事代表票决制工作的实践与思考.2019
陈一新.加快推进社会治理现代化.2019
浙江省温岭市大溪镇人大主席团.政府民生实事项目代表票决工作的实践与思考.人大研究.2018
长寿区人大常委会办公室.在基层人大实施“民生实事项目人大票决制”研究.2019
