摘要：专业人大代表在履职过程中，存在着对自身人大代表职责主观认识不足、履职积极性不高，相关单位缺乏配合等客观情况，在制度层面也往往缺乏必要配套机制。通过界定人大代表的角色定位，明确其相应职责，从而有针对性的从激励、监督、保障等三个外在履职条件促进措施和教育培训、榜样引领两个内在个人素养提升措施，则可有效实现人大代表尤其是专业人大代表的履职质量。

关键词：人大代表；履职质量；履职行为

来自不同行业的专业人大代表通常不作为各级人大常委会的委员，其大多仅能在人民代表大会召开期间，就其关注的问题提出相关议案，履行人大代表职责。但由于人大开会的期间较为有限，对提案的联署又有着人数、程序等相关要求，致使一些具有较强专业性的提案，难以在会议期间获得普遍的讨论，影响了专业人大代表履职作用的发挥。同时，在人大闭会期间，专业人大代表均从事相关领域的专业工作，其能够用于履行人大代表职责的精力和时间是较为有限的，其也大多不会设置专门的辅助人员，协助其履行人大代表的职责。但专业人大代表在其所在领域又大多是“佼佼者”，往往能更及时、敏锐的发现问题，如果能够及时将其所发现的问题转化为立法建议等人大提案，很可能会对相关行业的发展、制度的完善起到更好的推动作用。因此，如何在人大相关制度层面建立起有效的途径，能够及时、便捷的帮助专业人大代表在人大闭会与开会期间更好的履职，将极大地有助于发挥专业人大代表的专业性，激发其更大的参政议政热情。

一、专业人大代表履职中存在的问题

专业人大代表“兼职”的普遍情况，客观上影响了其人大代表履职的参与程度和投入精力，在实践中主要表现在以下方面：

首先，专业人大代表对履职的主观认识上存在不足。在相当一部分专业人大代表中，往往将“人大代表”的身份单纯视为荣誉，视为党和国家、人民群众对其在专业领域所取得的成就的肯定，认为人大代表只是在人大开会期间“举手”同意即可，而在人大闭会期间的履职活动，更看做是走形式，没有太大作用。在实践中，甚至出现了部分专业代表不愿意投入足够的精力与时间从事相关履职活动。

其次，部分单位不重视专业人大代表的履职行为，挫伤了代表的积极性。部分单位负责人或职能部门领导，客观上存在着重视“专职”常委调研，轻视“兼职”代表的问题。对专业人大代表的检查、视察应付了事，对于其关注的一些问题，甚至存在部门之间相互推诿、“踢皮球”的现象。这些现象既不利于代表们发现、解决群众关切的问题，也对专业代表的履职积极性造成了较大的负面影响，不利于人大职能的发挥，而就现有制度而言，又缺乏对这些现象有效治理的措施。

再次，各级地方政府未能出台相应的配套措施配合人大闭会期间的代表履职行为，也未能将是否有效配合人大代表履职，作为政府相关部门的考核指标。中央虽早已出台文件，要求各级人大对如何切加强和改进人大工作并充分发挥人大代表职责，应在制度配套等多层面开展积极探索和有效实践。相比于过去一个时期，当前人大代表在闭会期间的履职活动，其无论在形式上还是内容上，均更加多样化和丰富化，也出现很多创新举措。但就总体而言，仍然未能在制度规范层面建立起长效的配套机制。人大代表，尤其是专业人大代表，也往往在因在履职过程中缺少具体的工作指引，而不知如何在闭会期间开展行之有效的履职活动。

最后，缺乏足够的监督与激励机制，促进人大代表在闭会期间积极履职。当前，我国人大代表仅在违反法律的情况下，才存在被剥夺人大代表资格的可能。至于人大代表是否能够有效履职，更多取决于人大代表自觉。尽管在立法上不宜采取量化的标准来衡量人大代表的履职情况，但仍然可以通过设置必要的激励办法、管理办法来提升专业人大代表的履职质量。

二、专业人大代表的角色定位

要从根本上解决当前实践中出现的专业人大代表在履职中出现的问题，需要以明确专业人大代表的角色定位或者称功能定位为前提。盖因只有在厘清这一理论预设背景下，才能有针对性的根据其角色定位明晰其职责。

关于我国人大代表的角色定位，主要有三种学术观点。一是认为我国的人大代表主要承担着“受托人”的角色。如有学者指出，依据我国宪法，人大代表与选民的关系采取了集中代表原则，无论是哪一地区的人大代表，并不是特定选区的受托人，“而是全国人民根本利益和意志的集中代表者”。[①]因此，无论是来自于哪个地区、哪个行业的代表，其均是全国人民的受托人，“代表在处理具体公共事务时拥有很大的自由裁量权，根据自身的知识、北京、判断等自由决断。”[②]观点二与上述观点恰好相反，其主张我国人大代表是来特定地区（选区）或行业的“代理人”。持此观点的学者主张，法定委托（或强制委托）理论较为符合我国当前人大代表的性质，其代表的是特定选区或选民的利益和意志，不宜抽象将其所代表的范围解释为全体公民的意志和利益。[③]“代理观”或“强制委托观” 一方面强调代表行为与选民意愿的一致性，代表只是选民的“传声筒”[④]；另一方面从目标范围的角度认为代表必须忠诚于特定选区或行业的利益。第三种学说则认为，我国人大代表承担的是“综合”的角色。应从人大代表的主体性（代表是代表机关的主体）、民意性（代表应代表人民的利益和意志）、责任性（代表应对人民负责、接受人民监督）三方面有机统一出发，探寻合理的代表利益取向，[⑤]其属于集政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定者与民意代理人于一体的“多重代理的角色集”。[⑥]正如学者对该观点的总结，“‘综合观’的研究关注的不是代表在自主性与目标范围方面的差异，更多考量的是代表在履职过程中所承载的角色与功能。”[⑦]

在本文看来，上述关于人大代表角色定位的理论学说，均存在一定的不足，观点一和观点二对人大代表角色定位的描述，显然存在一定片面。我国人大代表的选举方式决定了需要从横向和纵向两个维度来理解人大代表的角色。在横向上，各级人大代表均以地方为单位确定代表来源，[⑧]而在地方选举人大代表时，又要考虑不同行业的代表分布。来自于不同地区的代表却可能属于同一行业，来自同一行业的代表也大多来源于不同地区。这种代表构成方式决定了人大代表不可能忽视本地区（选区）选民所关注的公共问题，但是，其视野也不会局限于地区，往往会从行业的角度思考、关注全国性问题。因此，人大代表既是全体公民的受托人，也是特定地区、特定群体选民的代理人，故专业人大代表的职责，同样须同时兼顾为全体公民利益和意志，和特定地区与行业选民的利益和意志。其在主观方面，应充分认识到这一点，不能将履职简单化约为“做好本职工作”“关注本行业普遍问题”，这仅仅是完成了其角色定位的一部分职能。与之相应的是，不属于专业人大代表所在行业的单位，也不应出现以该代表不了解本行业为由而不配合其履职的现象。这也是在理论上有必要厘清人大代表角色定位的实践价值所在。对于上述第三种学说“综合说”，在本文看来，其学理价值大于实践价值，更多的是从国家治理的宏观角度思考人大代表角色定位，而人大代表在日常履职过程中，很难同时发挥如此多的角色；其学说内容也更为专业化，很难被非专业领域的代表所理解。鉴于本文主要从实践的角度研究专业人大代表履职问题，故不再对该观点进行展开分析，但本文并不否认该学说的重要价值。

三、基于角色定位的外部促进措施

促进人大代表履职的外部措施是指从人大代表的角色定位出发，通过激励、监督、保障三个层面，在创设更有利于发挥人大代表职责的外部环境。

从激励角度，专业人大代表的“兼职”性决定了不宜通过物质奖励的方式提升其履职质量，何况，强调物质奖励的激励作用，也与人大代表的职责精神不符。但是，也正因为专业人大代表都是本行业的佼佼者，相比于物质奖励，荣誉奖励往往更能发挥激励作用。国家应出台相应的人大代表履职荣誉评价规范，地方亦应出台配套的细化规定，通过设定科学合理的指标或评价方式，如提案立法转化率、调研报告提交数量、专家评议等，每年评选出若干履职优秀的人大代表，向其颁发荣誉证书，以此激励人大代表积极履职。

同时，也可借鉴国家对科学基金管理的方式，如中国博士科学基金，由各级人大每年设立专项资金，由人大代表提出申请，经相应人大常委会审议，确定入选方案。该基金仅用于人大代表在闭会期间，为了履职所支出的必要花费和为相关调研才聘请助理人员的合理劳务费用，尤其应重点资助基层人大代表开展调研。这类代表往往与基层群众有着更为密切的联系，更能了解社会低收入群体的切身困难和急迫需求，但这些代表又大多收入相对有限，国家应为其履职提供较为充裕的资金支持以解决其后顾之忧。

从监督角度，在取消人大代表资格这一最严重惩处措施之外，国家可设立人大代表履职情况公示制度，以此督促、警示不认真履职的代表。如果说阳光是最好的防腐剂，那么对人大代表履职情况进行公示，无疑能够起到“阳光”的作用了解。盖因法律确实不宜对人大代表的履职情况作出量化式的考核规定，或仅因人大代表履职未能尽力，即对其采取一定会的惩处措施，这将导致人民代表大会的权威性与庄严性受到减损，也贬损了人大代表的地位。但是，人大代表在本届人大期间，每年所实施的履职情况，是可以在一定合理范围内进行公示的，后至少可以实现公开查询。如，同届人大代表可相互查询彼此的履职情况，包括提案数量、调研情况、处理问题等等。这也要求各级人大应设立相应的工作组，对本届人大代表的履职情况作出详细的统计与及时更新。通过这种公示，对人大代表内心起到一定的警示作用，乃至可形成一定的“履职竞争”，从而提升其履职质量。

最后，从保障角度，各级人大应开展更富有创新性的服务措施，为专业人大代表履职尤其是在闭会期间的履职，提供“技术支持”。人大代表履职并非是简单的“走一走、看一看、聊一聊、写一写”，如何全面获取客观、真实、有效的调研数据，如何从纷繁复杂的社会现象中抽象出具体问题并设计出解决方案，如何将个体访谈中提到的带有主观情绪化的个性问题，转化为具有一定共性的合理诉求，都需要相应专业技能。因此，各级人大可设立专门的协调机构、工作平台，用以指导专业人大代表闭会期间的履职。如开展讲座，介绍调研、访谈的必要技能，再入将同一行业或具有共性特征的不同行业，成立代表小组，每小组配备专门的协调人，支持人大代表开展调研。同时，应充分利用各类网络通讯工具，如微信群、QQ群、腾讯会议等软件，定期在闭会期间开展便捷的代表小组讨论，让人大代表的分组讨论常态化，发现解决问题实时化。

四、基于角色定位的内在提升措施

如果说外部促进措施的完备是提高人大代表履职质量的“指标”，那么人大代表内在履职觉悟的提升，则是其履职质量的“治本”。专业人大代表闭会期间如何履职的根本，仍在于其愿意投入多少精力、时间，积极主动的履行职责，其主观心态、认识，在相当大的程度上决定了其履职质量。因此，各级地方人大应建立长效的人大代表学习、培训机制，定期开展相关理论学习和履职培训。

一方面，各级人大应组织专家编写、录制学习内容，增强代表履职意识，提升其对党和国家政策、法律的理解，将这些内容作为“学习强国”的重要学习内容，要求人大代表及时学习，而针对一些重大理论问题和与履职密切相关的问题，也应组织专场讲座，开展专项学习。当然，专家讲授的学习内容应避免过于理论化，要“接地气”，能够贴近社会生活实践，而在课程时间上，也不宜较长，应追求学习的效果而非学习的质量，以激发其自主学习热情。

另一方面，各级人大应树立优秀履职代表典型，以榜样引领人大代表履职。毋庸置疑，我国人大代表的个人素质、政治素养、专业能力均是较为优秀的。实践中出现的一些履职问题大多有着或多或少的主客观原因，并不能因为实践中发现了履职问题就否定人大代表的综合素养。很多时候，忙于自身行业领域的人大代表只是无暇顾及人大代表职责。因此，各级人大可通过树立优秀履职典型，大力宣传其履职事迹，借助榜样力量，“提醒”专业人大代表铭记自身职责，潜移默化的促使其将代表职责融入自己的日常生活中。

结语

人民代表大会制度的有效运作有赖于人大代表的尽职尽责，提升人大代表的履职质量，尤其是广大专业人大代表在闭会期间的履职治理，在相当程度上决定了我国国家治理水平。通过明确人大代表角色、功能，采取外部促进和内在提升两方面综合措施，才可能从“治标”与“治本”两个维度实现履职质量提升目标。但我们同时也应该认识到，随着我国进入新时期，科技的飞速发展，文化的日益多元化，人大代表在履职期间所面临的问题挑战也会发生变化，各级人大应有针对性的对人大代表履职情况进行调研跟踪，及时发现问题并予以解决，这对于我国国家治理水平的提升无疑有着巨大的裨益。