（2019年8月21日温州市第十三届人民代表大会

监察和司法委员会第三次会议通过）

市人大常委会：

养犬管理是人民群众普遍关注的社会管理热点问题。近年来，城乡居民养犬日益增多，因违法违规养犬和不文明养犬行为产生的各类安全、卫生、环境问题日益突出，加快养犬管理立法的呼声强烈。去年，市第十三届人民代表大会第三次会议期间，童洪锡等15名市人大代表联名提出《关于制定温州市养犬管理地方性法规的议案》，经大会主席团研究交付市人大内务司法委员会审议。内司委为此进行了广泛、深入地调查研究，审议提出建议将制定《温州市养犬管理条例》列入2019年度立法计划。市人大常委会高度重视、加强领导，葛益平主任、仇杨均副主任多次听取市公安局、司法局等部门关于立法前期工作情况汇报，提出指导意见，推动立法进程。

《温州市养犬管理条例》（以下简称条例）自列入今年市人大常委会立法计划以来，市人大监察司法委认真对待、提前介入立法工作，密切与市公安局、司法局的联系沟通，组织开展立法调研，多次深入听取鹿城区人大常委会和部分乡镇（街道）、村居社区和人大代表等各方面的意见建议。8月上旬，市人大常委会副主任仇杨均带领市人大监察司法委、城建环保委等有关负责同志赴金华、宁波、石家庄等地进行学习考察，并结合考察情况对条例草案文本进行了讨论。市政府第45次常务会议审议通过了条例草案，并于8月19日向市人大常委会提交了议案。8月21日，市人大监察司法委召开第三次全体会议，在汇总、分析和研究各方面意见的基础上，对条例草案进行了认真审议。

委员会指出，做好养犬管理工作事关人民群众切身利益和社会和谐稳定，制定养犬管理地方性法规非常重要、十分必要。近年来，我市城乡居民养犬不登记、不免疫和犬只伤人、犬吠扰民、乱拉排泄物、病（狂）犬传播疾病、违规饲养烈性犬和大型犬等问题，影响了人民群众的获得感、幸福感、安全感。养犬管理立法要坚持问题导向、需求导向、效果导向，着力于加强和改进养犬管理与执法工作，切实解决违法违规养犬和不文明养犬行为产生的各类问题，坚决保护人民群众的人身安全和合法权益，营造安全、健康、文明、和谐的社会氛围。

委员会认为，市政府提交的条例草案较好地借鉴和吸收了养犬管理立法、执法工作先进城市的成功经验，对我市养犬管理存在的突出问题作了有针对性的规定，立法导向明确、逻辑清晰、重点突出、富有新意，相关制度安排和主要内容切实可行，具有较强的可操作性。但是，条例草案仍然存在部门职责不够清晰、工作保障不够到位、登记管理不够便民、法律责任不够全面、执法威慑力不够强等问题，迫切需要在立法过程中进一步加强相关制度的研究论证，强化主管部门职责和执法保障，强化养犬责任和行为规范，强化群众合法权益维护。为此，就条例草案的修改提出以下意见建议：

一、关于分区管理。条例草案第四条规定“本市养犬实行分区域管理。全市分为限养区和非限养区……”根据2007年10月市政府制定的《温州市区养犬管理规定》，市区划分为禁养区、限养区和一般管理区。2019年1月实施的《温州市文明行为促进条例》仅就限养区的养犬管理进行了规定，没有提出非限养区概念。根据养犬管理“从严限制、严格管理、禁限结合”的原则，并参照全国各地分区管理的做法，建议将“全市分为限养区和非限养区”，改为“全市分为重点管理区和一般管理区”，明确城市、镇的建成区及县（市、区）人民政府确定的实行城市化管理的区域为重点管理区，其他区域为一般管理区，重点管理区内犬只实行登记和免疫制度，一般管理区内犬只实行免疫制度，并有针对性地设定分区管理措施。为使条例与《温州市文明行为促进条例》有机衔接，建议对重点管理区与限养区的关系和范围作进一步研究、作出相关解释。

二、关于政府领导和部门分工。条例草案第五条、第六条分别规定政府领导和部门分工，但是相关职责表述和工作保障不够明确、清晰，建议第五条修改为“市、县（市、区）人民政府应当加强对养犬管理工作的领导，建立工作协调机制，加强执法力量、经费、场所、装备设施等工作保障。”第六条对部门职责分工的规定，在文字表述上要做好与上位法的衔接，建议参照金华、嘉兴等市的做法和国办发〔2019〕19号文件相关规定，进一步明确并具体罗列相关部门的工作职责。

三、关于养犬数量和种类控制。条例草案提出限养区内个人不得饲养烈性犬、大型犬，每一户籍限养一只犬只；单位除确因工作需要外原则上不得饲养犬只。这些规定很有必要。为了避免产生制度漏洞，建议修改为“每一户籍和每一固定居住场所限养一只犬只”。对重点管理区内单位可否饲养犬只，仍应进一步调查研究，如确因工作需要饲养的，应当明确规定哪些需要可以饲养，避免登记权力产生寻租空间。

四、关于免疫与登记。条例草案第二章就免疫和登记制度作了相关规定，但从登记条件、登记流程来看，还没有很好贯彻“最多跑一次”改革要求，有待于从制度上减少登记证明材料、增强免疫与登记服务的便利性。第十条规定“综合行政执法部门应当合理设置养犬登记服务点，实现强制免疫与养犬登记一站式服务”，建议对这一制度作进一步深入研究论证，是否可以依托乡镇（街道）、社区开展免疫与登记工作。第十四条第二款规定“犬只死亡的，养犬人应当自犬只死亡之日起十日内向原登记机构办理注销登记”，建议增加规定“并报告死亡原因”，以便及时做好传染病防疫工作。委员会建议，在免疫与登记工作上要坚持便民利民原则，深化“互联网+政务服务”，加强养犬管理服务信息系统建设，积极探索和推广手机APP自助登记、电子芯片与二维码犬牌管理、办证与免疫“一门式”服务、养犬管理计分制等做法，并赋予物业服务企业、村居委员会查询和使用本管理区域内犬只登记信息的权利，切实提升养犬管理水平。

五、关于养犬行为规范。条例草案第三章第十八条对犬只禁入区域作出了规定，建议对禁入范围作进一步研究，比如：五马街等知名商贸步行街区、城市公园、风景名胜区等是否应列入禁入范围，候车室、候机室是否可扩大为汽车客运站、机场航站楼。第二十三条对死亡犬只处置作出了规定，建议明确规定各县（市、区）人民政府应当建立无害化处理公共设施或向社会购买服务方式推进无害化处理，并向社会公布无害化处理运营单位名录。本章对一般管理区的犬只擅自进行或被携带进入重点管理区的，对养犬人的责任义务也应作出相应规制。有组成人员提出，条例草案第十七条对携犬出户进行规范，其中第二项建议改为“除残疾人因导盲等特殊需要外，禁止携带犬只乘坐公共汽车……”，允许辅助犬、导盲犬乘坐公共交通工具，符合交通管理有关规定，体现对残疾人的关怀和城市文明。

六、关于收容、领养与经营。条例草案第四章第二十四条至二十六条对犬只收容和收容场所建设、犬只处置作出了规定，但还需明确收容场所的留检措施，对流浪犬、弃养犬的收容、捕杀作进一步规定，明确公安部门的相应职责。第二十六条对收容犬只的处置，规定“养犬人应当承担犬只在收容场所发生的饲养、免疫、医疗等费用”，建议补充规定相关费用收费标准应由市、县（市、区）物价主管部门审批并公示。第二十七条第三款规定“禁止在住宅区、写字楼内从事犬只经营性养殖、销售活动”，根据群众对规范犬只美容、寄养、诊疗、交易等经营行为的强烈要求和有关意见，建议对本条规定作进一步深入研究，论证是否可以禁止在商住综合楼及底层为商业的住宅楼内新设立犬只美容、诊疗等服务和经营场所。

七、关于法律责任。条例草案第六章对法律责任作了相应规定，但仍存在法律责任规定不够全面、执法主体不当、执法威慑力不够强、罚款数额不合理等问题，建议作进一步梳理、研究、规范。特别是对饲养犬只伤人、扰民等侵害他人合法权益的，养犬人除应依法承担相应的民事责任外，还应视情节轻重依法追究行政违法、刑事责任。建议条例明确写明“对饲养犬只干扰他人正常生活、放任犬只恐吓他人、驱使犬只伤害他人，构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”条例草案第三十三条对违反携犬出户规定明确了法律责任，考虑到群众举报投诉的便利和避免部门职责交叉、相互推诿，建议将携带犬只出户未采取束牵引带等安全措施的行政处罚权由公安机关委托或依法通过授权交由综合行政执法部门行使。同时，为加强对综合行政执法部门的执法保障、强化执法威慑力，建议条例明确写明公安部门应当及时协助配合综合行政执法部门开展到户调查、扣押犬只等执法活动和管理纠纷处置。为防止相关部门推诿职责、懈怠执法和行政不作为，建议条例专门增设一条对负有养犬管理职责的部门和县（市、区）人民政府、有关单位及其工作人员违反条例规定不依法履职的问责措施。

八、关于条例草案个别概念表述和文字歧义。有组成人员指出，条例草案对犬只分类涉及概念较多，如狂犬、野犬、流浪犬等，应对相关定义再行斟酌界定，军犬、警犬等应改为军用、警用为妥。条例草案第六条等规定的“兽医”不宜作为主管部门名称，应规范为“农业农村”或“畜牧兽医”部门。第十七条第二款“烈性犬、大型犬应当圈养、拴养，不得出户”与第九条“限养区内个人不得饲养烈性犬、大型犬”容易使人产生误解，建议该条加上定语，如“对单位等特殊需要饲养的烈性犬、大型犬应当圈养、拴养，不得出户”。此外，监察司法委还对个别概念表述和具体文字提出修改建议，另行转交法制工委在条例草案修改中予以斟酌。

以上报告，请予审议。