乐清市人大常委会办公室 陈银明
“没有调查研究，就没有发言权”。调查研究是人大及其常委会行使一切职权的基础，是每一位人大工作者都应具备的基本功。再次，笔者结合乐清人大的部分调研实例，谈谈对提升人大调研实效的几点思考。
一、开展调查研究的必要性
（一）法定要求。《宪法》也好，《监督法》《代表法》也好，都对人大调查研究作出一系列规定。宪法规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”监督法规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见。”代表法规定代表要履行的义务包括“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”。由此可见，人大调研是一项法定工作，是人大履职的重要形式。
（二）工作需要。坚持民主集中制，不是简单的少数服从多数、强音战胜弱音，而是通过深入调查研究，作出切合实际、符合大多数群众利益、让少数群众不受损害或少受损害的决定，最大限度平衡各方意见，形成最大公约数，为常委会科学决策和正确行使职权提供准确依据，保证人大工作的正确方向。再者，常委会组成人员虽然来自基层各个工作岗位，但对行政、司法的实务操作和群众的现实需求不能做到通晓，而正确行使权力的前提是知情，人大常委会需要通过调查研究掌握翔实的资料和可靠的依据，以保证决策的科学民主。
（三）党的“传家宝”。调查研究是我们党的传家宝，历届国家领导人，都非常重视调查研究工作。毛泽东同志认为“调查研究极为重要”，提出了“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’。调查就是解决问题”等重要论断。邓小平同志指出“离开群众经验和群众意见的调查研究，那么，任何天才的领导者也不可能进行正确的领导。”习近平总书记推崇“吃别人嚼过的馍没味道”的求实作风，倡导要把调查研究“贯彻于决策全过程”。
二、调查研究应当避免的几个误区
（一）“走马观花”，调查“身未入”。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”只有深入生产生活一线，才能了解实际情况。有些人大调研议题因为贪大求全，调查时间安排又不充分，往往会出现“听汇报多、深入基层一线少，收集材料多、直接听取意见少”的情况。有些调查活动在开展前计划不充分，针对性不强，盲目调研、跟风调研，虽然看着“身在基层”，却离基层很远。在调研安排上，定点察看多，随机抽查少；陪同人员多，见的群众少；事先打招呼“被调研”的多，不作预先安排“自主点菜”的少；到典型地方轮番调研的多，到矛盾集中、群众意见大的地方少；到交通方便的地方多，到偏远贫困的地方少。在翻阅乐清历年的代表建议、议案时，发现部分代表的建议、议案质量不高，表面上看是代表文化程度不够、文字能力不强，究其原因是这些常委、代表平时联系选民不多，对基层情况了解少，开展调查活动依赖常委会组织的“大兵团”作战，调查不够深入系统，握着笔头写议案时才会没内容，或者将反映的事项局限在一村一镇，格局不高。
（二）“蜻蜓点水”，研究“心未至”。调查研究，包括调查与研究两个环节。从实际情况看，有调查不够的问题，也有研究不深的问题，而后一个问题更突出。只有调查，没有研究，就如同医生看病，又是验血、又是B超，但最后没有从这些检测结果里找出病根，这样的调查就是徒劳无益、空耗人力。有些常委、代表下去调研，只调查不研究，装了一兜子材料，没有深入细致的思索，没有经历分析研判、去粗取精、去伪存真、归纳演绎的过程，难以清楚认识事情的真相和全貌，无法准确把握问题的本质和规律，提不出有见地的解决思路和对策，解决不了实际问题。有些常委、代表也注意了调查后的研究，但缺乏客观立场，容易依据个人偏好主观臆断，或者先入为主想当然，出发点就发生了偏差。
三、怎么开展调查研究
（一）把握三大原则。一是要坚持问题导向原则。调查研究不能胡子眉毛一把抓，在调研开始前必须要抓住调研的核心问题，问题越具针对性，调研才能更有实效性。以“104国道虹桥过境段”立项6年未开工议题为例。104国道虹桥过境段是乐清中部关键的主干道路，乐清北部、中部21个乡镇通往市区的必经之路。2009年的市人代会上甚至有来自乐清中部和北部21个乡镇的107位代表联名提出议案要求尽快建设该段道路。乐清市人大常委会高度重视，将其列为当年度“人民听证”议题，并组织代表进行调研。调研围绕的核心问题就是工程为什么2003年立项，到2008仍未开工。调查发现三个关键问题，经研究后判断出其中21个村仅剩的1个村未完成征地是核心问题。调研报告经审议后，得到代表、群众的认可，以及市政府的重视，次年就实现了工程开工。二是要坚持持中守正原则。调查研究是一门致力于求真的学问，必须实事求是，特别是当前不同群体之间的利益诉求差异日益明显，不同调研对象的表达能力也不同，因此选择调研对象应注重广泛性，在监督立场上必须要持中守正，不偏不倚。在这一点上人大作为权力机关、监督机关相较于行政执行机关具有更大地优势，在法律定位上更加超脱，能够比较客观的观察问题、分析问题。例如2009年“中雁违法建筑”议题的前期调查有常委会委托成立的五人代表小组、人大城建环保工委、市政府调研组、中雁管委会调研组等四方分别组成各自的“调查团”，以各自视角展开调研，并代表不同群体诉求在会议上展开激烈的辩论，最终对哪些违法建筑该拆，哪些不该拆打成了基本共识，有力地推动了中雁违法建筑的处置，既消除了群众的后顾之忧，又为政府找到了景区建设和群众规范建房的平衡点。三是要坚持依法依规的原则。坚持党的领导是人大工作开展的前提和基础，因此在开展调研前必须要吃透党和国家的政策，做到心里有数，调研时才能有据可循，做到不说错话、不说外行话。同时，人大既是法律的制定者，也是法律执行的监督者，因此人大在开展调查研究时也必须以法律为准绳，按照法定程序开展，用法律的思维方法去分析研判，不能搞变通。例如2011年的乡镇行政区划调整议题，既涉及政策层面，又涉及法律层面，还涉及社会、经济、民生等等各个领域，在前期调研过程中，邀请市政府领导共同参与研讨，坚持依法有序畅通民意表达渠道，广泛听取民意、收集民智，为科学、依法推进行政区划调整提供了可靠的民意支撑。
（二）运用三种方式。一是运用体验式调研。习近平总书记在《之江新语》对调研有这样的要求，“各级领导干部在调查研究工作中，一定要保持求真务实的作风，努力在求深、求实、求细、求准、求效上下功夫”。体验式调研作为“接地气”的调研方法，注重置身群众之中，与人民同呼吸、共命运，想群众所想、急群众所急，通过“走进去”将问题“带出来”，高度契合了“深、实、细、准、效”的特点。从调研过程上，要求人大常委、代表放下架子，把自己作为普通群众，去经历群众的“切肤之痛”，把存在的问题原汁原味的感受一遍，增强为民履职、为民解忧的紧迫感、责任感。而且体验式调研简单易行，只要走出办公室就能开展，不需要过多的调研手段和调研工具，发现问题快，问题的轻重缓急也一目了然。像去年三级联动的固废污染环境防治“一法一条例”执法检查议题就能运用体验式调研的手段，去就近感受各种固废污染环境的状况，切身体会周边群众的苦恼。二是运用大数据调研。随着传感器、网络速度、信息存储等信息技术的飞速发展，大数据时代已经到来。要实现人民代表大会制度的与时俱进，必须适应大数据时代发展的要求，主动应用大数据开展调研为监督、立法提供切实可靠的数据支撑。利用大数据开展调研，首先要破除人大与政府之间的数据壁垒和信息孤岛，实现信息的实时共享。其次要建立健全人大内部的大数据体系，例如代表建议、人大新闻信息、相关法律法规等，还要及时通过网络信息技术收集网上的群众呼声，有甄别的纳入调查数据中，为后续的研判分析建立全面的数据库。人大要科学优化队伍的人员构成，培养一批懂计算机技术和数据分析技术的人员，对搜集到的各类信息进行横向和纵向分析，运用不同类别的图表进行对比，深度挖掘各类数据中所包含的信息，提出图文并茂、一目了然的综合数据分析报告，这样人大监督才能站得高、看得远、抓得准，真正彰显人大作为权力机关的权威。例如：2018年乐清市人大自主开发上线了乐清人大预算联网在线监督系统，首次打破人大与财政局的数据壁垒，市人大常委会组成人员和代表可以随时在人大对我市的四本预算执行情况进行调阅，有效避免了因人代会期间时间紧、任务重，前期项目进展情况调研不足，而对四本预算审查不充分，造成人大监督效果不佳的问题。三是运用外脑调研。人大的调研议题，很多都涉及相关领域的专业知识，而人大常委和代表并不具有很好地跨界履职能力，而且跨界履职也很容易造成调研内容的不充分，对策的针对性不强，监督的实效性不足。因此调研作为公共决策的重要一环，是听民意、察民情的关键阶段，必须要引导公众和各类社会主体参与，充分利用专家学者、第三方机构等“外脑”充实人大“智库”，邀请他们全程参与调研视察，发挥他们的智力优势，形成“不求我有，但为我用”的决策咨询服务体系。同时，要充分利用好互联网的优势，特别是要用好人大网站、掌上代表联络站等网络平台，向网民开展调研，向群众了解问题真相、寻求解决方案。特别是在对调研议题的解决对策方面，可以适当借助“知乎”“悟空”等网络问答平台来解决自身不熟悉领域的一些问题。目前，乐清在预算审查方面成立了由国际注册内部审计师、高级会计师、注册会计师、税务师、高级经济师、高级审计师等40名专家组成的市人大常委会预算审查专家委员会，每年市人大都会组织专家委员会对全市所有市级部门预算草案进行审查，并有针对性选取部分部门进行重点审查，出具审查意见供人大常委会审议市参考。通过这样的专业审查，我们督促有关市级部门对2019年的部门预算进行了调整，其中8个重点审查部门，调减39项，调减金额1331.61万元；调增21项，调增金额5450.74万元；调整36个项目，涉及金额2200.18万元。82个非重点审查部门，调减15项，调减金额50.1万元；调增2项，调增金额620万元；调整9项，涉及金额4574万元，使预算安排更加科学。
（三）发挥三大作用。一是发挥指导作用。调研，能通过典型事例的分析、总结，得出具有方向性和普遍意义的经验来，制定方针政策、措施的重要依据。而人大作为最高权力机关，时常要面对经济社会转型发展所带来的诸多矛盾，要从这些错综复杂的矛盾中找准切入点，形成正确决策、科学决策，必须要依据调查研究，没有正确的调查，就没有决策权。人大常委会要对政府预算、城市总体规划等很多重大事项做出决定决议，这些重大事项过会必须要基于充分的调查研究，委员、代表们才能弄清楚“是什么、为什么、能否更优化（怎么办）”，才能针对性做出决策。不然仅仅是程序性地举个手，一方面如果连委员、代表自身都不了解这些重大事项的必要性、紧迫性，在后续工作中就很好地支持和助力“一府一委两院”的工作；另一方面，没有经过充分论证就实施的重大事项，极有可能需要投入更多的人力、物力去弥补方案中瑕疵，影响人大和实施部门的公信力。二是发挥检真作用。人大调研不同于政府调研，在立场上相对独立，对涉及政府部门的社会事件开展调研时，可以从第三方的视角去调研验证，更好地还原真相，澄清事实，教育说服群众。三是发挥证伪作用。毛泽东曾说过：“当着某一种错误的东西被人类普遍地抛弃，某一种真理被人类普地的接受的时候，更加新的真理又在同新的错误意见作斗争。这种斗争永远不会完结。这是真理发展的规律，当然也是社会主义发展的规律”。人大的调研，就是要勇于发现经济社会发展过程中出现的错误，然后及时地纠正它和改进它，避免走弯道、涉险滩，切实助推经济社会更高质量的发展。
