温州市人大常委会执法检查组  徐顺东

（2018年6月26日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

《浙江省温瑞塘河保护管理条例》（以下简称塘河条例）于2009年9月28日省十一届人大常委会第十三次会议审议通过，并于2010年1月1日起施行，为推动塘河条例的贯彻落实，促进塘河沿线开发建设，根据市人大常委会2018年执法检查计划，市和区（市）两级人大联动，全面开展塘河条例的执法检查。在4月份各地各部门自查的基础上，5月份，市人大常委会葛益平主任和任玉明副主任分别带领由部分市人大常委会委员和市人大代表组成的执法检查组，深入鹿城区、龙湾区、瓯海区、瑞安市和浙南产业集聚区进行检查，听取各地关于塘河条例实施情况的汇报，实地察看了部分塘河整治现场,召开了由市政府相关部门负责人参加的座谈会。鹿城区、龙湾区、瓯海区、瑞安市人大常委会也对本级政府贯彻实施塘河条例情况同步开展了检查。现将执法检查情况报告如下。

一、我市贯彻实施塘河条例的情况

从本次执法检查情况来看，塘河条例在引导塘河保护与开发的规划发展、建设管理、体制机制创新等方面发挥了重要作用。塘河环境治理和开发建设取得阶段性成效。

（一）目标明确，强化规划引导。市政府深入落实塘河条例，按照打造温瑞塘河成为“五大发展生态”亮点标杆和温州“城市双修”典范的总体目标，紧密结合“五水共治”和“剿灭劣Ⅴ类水”等工作重点推出了一系列治污和生态建设举措，全面开展温瑞塘河综合整治各项工作。按照塘河条例要求，先后出台了《温州市温瑞塘河保护管理办法》（市政府第117号令）和《温瑞塘河保护规划》、《温州市温瑞塘河流域水污染防治规划》等相关规划，2015年以来编制涉及塘河保护范围的78项法定控规、12项规划研究和城市设计，为塘河条例具体实施创造了条件。

（二）补齐短板，治水基础设施建设取得长足进展。一是流域污水处理能力明显提升。温瑞塘河流域现已建成9座城市污水处理厂，日处理能力达到80.4万吨。在建3座，建成后将新增污水处理能力37万吨/日。2014年以来加快污水处理厂一级A排放提标改造，新增污水干支管约1077公里，城镇污水处理率已从2009年底的58%提高到2017年底的94%。二是塘河沿岸农村生活污水和垃圾处理设施建设有序推进。三是入河排污口整治顺利开展。2017年，塘河沿岸封堵排污口11421个，整治排污口8690个。四是实行畜禽养殖总量和污染排放总量“双控”制度，全面完成规模养猪场和存栏生猪50头以下散养户的整治任务。

（三）水岸同治，塘河沿线面貌明显改善。强势推进沿河城中村改造和拆违工作，近三年累计拆违约200余万平方米，建成滨水公园63个，有效提高主城区塘河水质，改善沿河环境面貌，骨干河道基本实现了水清、面洁、岸绿，部分支流也逐步恢复了整洁、自然的面貌。尤其是去年以来，按照市委 “两线三片”建设部署，全面启动塘河沿线景观提升和亮化工程，全年共完工项目17个，打通1处河道卡口、14处沿河绿道断点，建成4.42公里绿道和3座桥梁，完成景观亮化建设5.7公里，改造提升5个公园，有效改善了塘河水质及感官效果，河道人文景观功能得到拓展，打造了一批具有生态、文化、休闲功能的景观廊道，促进了业态调整和旅游功能开发，改善了市民居住环境和生活品质。鹿城吕浦河、瓯海主塘河、龙湾蒲州河、瑞安中塘河等滨河绿地，已经成为一道亮丽的风景线，深得周边居民的欢迎。

（四）多措并举，塘河整治开发不断深入。我市大力推进河道生态建设、清淤疏浚等重点工程建设。2015年以来，塘河流域完成河道综合治理223公里，汇昌河等17个工程入选省级河道生态建设示范工程，完成清淤疏浚量772万立方米；2018年计划完成315万方，生态调水6.8亿方。近年来，流域各项主要水质指标呈现较好的态势。至2017年底，成功剿灭温瑞塘河19个市控以上劣Ⅴ水质断面；全部23个市控以上监测断面的氨氮、高锰酸盐、总磷等指标平均浓度同比2014年分别下降了65.9%、27.3%、41.9%。加强塘河文化保护和文化遗产挖掘工作，对塘河流域各级文物保护单位进行了不同程度的修缮和日常保养，规划建设了温瑞塘河文化博物馆群，吸引民间投资，打造塘河文化景观带。

（五）严格审批，强化日常监督检查。按照塘河条例要求，将塘河保护范围纳入规划规范控制，严格执行塘河保护区蓝线、绿线、红线等规划管理要求和河道、水质、景观、用地建设控制等强制性规定。严格项目审批，涉及温瑞塘河流域企业新建项目的审批均以排污纳管作为审批前置条件，通过污染总量控制、实施在线监测等措施，加强了对重点排污企业的日常监管，开展对温瑞塘河流域工业集聚区污水零直排整治，塘河流域化学需氧量、氨氮排放量逐年下降。加大执法力度，通过开展打击违法排污、拆除违法建筑等执法行动，加大督查，加大对违法行为的处罚，起到了规范和震慑作用。

二、贯彻实施塘河条例中存在的主要问题

对照塘河条例，检查实际贯彻实施情况，要真正全面落实到位，还有很大差距。

（一）体制不顺，协同配合有待加强。塘河条例明确了塘河建设管理的体制机制，塘河管委会是条例贯彻实施的牵头协调单位和执法主体。由于政府将管委会机构编制并入市环保局，而将塘河保护管理专项资金纳入全市“五水共治”由治水办统筹实施，塘河的相关规划、协调、考核职能也界定不清，塘河管委会已名存实亡，37个专职人员基本都在承担环保局任务。由此，塘河条例执行的牵头和协调主体缺位，条例的宣传和贯彻职能散落在各个职能部门，协调机制、长效管理机制不健全，未能有效形成合力。在工作交接、组织协调上，缺乏必要的统筹，甚至有相互推诿扯皮的现象。在塘河系统治理上，设计谋划不够周密，工作政策协调不够紧密，重末端治理、源头减排招数不多，重工程建设、管理组织力度不足。在塘河规划编制实施上，塘河开发与周边城市建设不够协调，沿岸整体风貌定位、景观资源打造、服务设施布点缺乏宏观的全局规划和部署，导致整体风貌典型性不突出，水岸景观破碎化严重，服务设施布局不合理等一系列问题。

（二）部门认识不到位，依法履职的责任意识有待提高。各级各部门对塘河保护管理的重要性、艰巨性、长期性认识不足。部分相关政府职能部门对塘河条例的地位、作用认识淡薄，学习培训和宣传活动开展不多，市民知晓率低，参与度不够；有的执法管理人员对塘河条例的基本内容、相关配套文件的要求没有完全掌握。尤其是塘河两岸空间保护尚未形成共识，基层政府出于地块平衡角度考虑较多，突破塘河保护区红线的冲动很强。当前沿岸城中村改造中也往往忽视了对当地有价值的古建筑、文物古迹的保护，部分未列入文物保护单位但能反映塘河历史风貌或地域特色的建筑、建筑群、传统街区和村落正在逐步消逝。

（三）基础设施建设明显滞后，管护工作跟不上治水需要。基础设施的建设管理存在“重地上、轻地下；重建设、轻管理；重形象、轻功能”的情况，中央环保督察后反馈明确提出，我市城镇污水处理设施和配套管网建设工作滞后，大量生活污水放江直排，导致温瑞塘河污染严重，常年通过调水来改善水质感官。从塘河条例的贯彻上来看，一是基础设施建设数量上不达标。2015年前塘河流域污水处理全覆盖是立法时市政府作出的郑重承诺，但时至今日仍未到位。二是质量上不过关。管网建设的主体众多，都只负责各自项目的投资率及建设进度，至于该建设项目能否达到质量要求、能否投用、能否取得预期的排污效果，则缺乏有效的强制性验收和监管机制。如市区近几年开展的两轮197项截污纳管工程中，有相当一部分在未查明污水来源的基础上，简单地封堵排污口，采取雨污合流接管方式解决，面临重新开挖整改进行雨污分流。再如乡镇和农村已建污水处理设施建成运行的不多，运行合格的不多。三是管网体系难以发挥应有效益。三级管和入户管建设推进缓慢，地下管网破损、淤塞、渗漏、错接和雨污合流等现象较为普遍，导致雨季混合污水量远远超过排水管道的输送能力，直接外溢至塘河，也使我市污水处理厂进水浓度低于周边城市，同时增加了污水处理难度。四是污水处理低标准影响塘河水质提升。我市污水处理厂一级A排放提标改造工作明显滞后，而且即使是一级A处理标准也还是地表水劣Ⅴ类水平，如目前南片污水处理厂尾水就直排河道。

（四）治水成果不稳固，长效管理仍需加强。部分政府部门对治水工作有所懈怠，塘河富营养化问题尚未根本改变，虽然水质有稳中趋好的趋势，但总磷持续偏高，塘河剿劣成果面临较大反弹压力。如塘下交接断面今年1-5月水质反弹为劣Ⅴ类。再如，大拆大整后沿河两岸堆积了大量建筑垃圾，随着雨季到来，大量污水甚至建筑垃圾将直排塘河。塘河治理从来不是一蹴而就的事情，长效管理和后续维护至关重要。在推进塘河开发建设中，社会各界对塘河及其绿道养护的要求不断提高，舆论媒体对水质的监督不断强化，管理人员、设备、经费的保障仍需进一步加大，对涉河违法行为的执法力度和强度仍需进一步加强。

三、几点建议

温瑞塘河是温州人民的“母亲河”，作为温州的城市脉络紧密联系着整个温瑞平原，与全市数百万人民的生活息息相关，是温州城市重要的生态安全保障，也是温州城市和文化的灵魂，对她的保护和管理必须引起高度重视。为尽快彰显温州山水城市的独特韵味，打造温州“生态塘河、景观塘河、文化塘河、城市塘河”，执法检查组根据检查情况，提出以下意见和建议：

（一）以提高认识为引领，健全长效机制。各级、各部门必须深刻认识塘河保护管理的重要性、长期性、艰巨性，提高重视程度，并落实到各项工作中。一要尽快理顺塘河管理体制，整合力量，按照塘河条例规定，明确塘河管委会执法主体地位，统筹塘河开发建设和保护管理工作。二要落实部门责任，加强统筹协调，形成分工负责，齐抓共管的联动机制。三要强化属地考核，全面深化“河长制”，进一步强化管理责任和管护措施的落实，强化目标考核，将突击性整治向长效型建设管理转化，健全和完善长效管理机制。四要进一步强化宣传教育，加强舆论引导。站在城市生态安全的高度，采取多种形式大力宣传塘河条例和塘河保护管理的目的意义，深入细致地宣传塘河保护和开发建设的进展情况，听取和采纳人民群众的意见和建议，接受市民监督，提高公众参与度，增强治理工作互动性，进一步提高全社会贯彻法规的自觉性，努力营造人人关心，人人参与保护“母亲河”的良好氛围。

（二）以截污纳管为核心，完善基础设施建设。环境基础设施建设是提升塘河水生态的关键。一要健全完善“一城一网”的污水管网管理体制。对影响塘河水质的污染源、排水管网进行全面普查，以提高污水处理率、运行负荷率、达标排放率“三率”为目标，系统谋划，科学布局，持续加大投入，循序渐进地分片分阶段强力推进管网建设改造，加大三级管网和“最后一米”接户管攻坚建设力度，集中精力解决管网“无、漏、错、塞”和沉降等问题，切实提高截污能力。二要重视发挥已建管网效益。高度重视全面推进过程中的质量监管问题，完善工程验收机制，健全相关档案管理，大力加强基础设施的管护工作，切实解决排污管道不完善、老化、破损、淤积严重等问题，想方设法保证排污管网的畅通和各类排污（水）泵站的正常运行。三要扎实推进农村生活污水治理。做好早期建设治理设施提标改造，明确运维管理办法，实行专业化管理，有效发挥效益。四要加快河道的综合整治，深入实施清淤和河道生态建设，加强河道日常管护和监督，建立并实施岸上、水里一体化保洁，切实巩固剿劣成效，防止反弹。

（三）以水域岸线保护和绿道建设为重点，打造城市生态景观。一要明确水岸同建的规划体系。优化塘河沿线城市规划建设布局，充分挖掘和整合资源，完善沿线各类交通系统，提升片区城市服务功能，统筹沿河城市界面风格，充分展示塘河风貌、城市形象。二要强化塘河沿线绿地退让，严格按照塘河条例规定的保护区控制标准，强化沿河项目审批管理，切实有效实施保护区蓝线、绿线和红线控制。三要突出绿道全线贯通。去年以来塘河两岸势如破竹的绿道打卡工作已为贯通开放两岸公共空间奠定了坚实基础，要加大推进力度，以贯通为先，在贯通中逐步提升，以实现贯通来倒逼沿线景观提升。四要因地制宜建设亲水生态岸线，加强水系、绿道等生态廊道系统性规划，积极开展硬质直立式驳岸生态化、亲水性改造，强化入河污染缓冲截留净化，实现河道环境整洁优美、水清岸绿。五要进一步强化精品意识，抓好细节设计，提升品质内涵，在重点区域建造标志性景观，结合沿河特点打造绿色空间，因地制宜打造人文空间，串珠成线，以雕琢传世之作的情怀打造城市亮丽品牌，真正形成市区塘河的靓丽景观带。

（四）以塘河文化保护为本底，推进塘河文旅产业经济。“一部东瓯史，半部在塘河”，要把弘扬塘河文化作为我市建设文化大市和历史文化名城的重要工作。一要深入挖掘塘河文化内涵。摸清塘河文化遗存家底和保存现状，搞好塘河文化遗产资源调查，依法对塘河文物古迹制定保护名录。要重视文化遗产的整体保护与活态保护，进一步保护好文化遗产本体及其生存环境。二要整体统筹规划。从目前我市塘河文化建设的现状出发，结合历史文化名城保护，进一步整合文化资源，统筹布局文化载体和平台，弘扬和展示塘河文化，创造新的文化亮点，说好“塘河故事”，以水脉汇聚塘河文化长廊，展示母亲河独特魅力。三要积极发展旅游文创产业。优化沿线产业和空间布局，加强沿河空间商业开发利用，以塘河为轴线，将沿线各景观、文化点、特色小镇和产业平台串珠成链，突出江南水乡特色，引导发展塘河水上休闲旅游业，重塑塘河美丽浙南水乡风貌，使之成为展示温州独特韵味和人文气息的靓丽城市金名片。

（五）以严格执法为保障，增强贯彻塘河条例实效。要坚持以法治思维和法治方式推进塘河保护和管理工作。一要严格依法办事。要加强执法队伍建设，切实履行塘河条例赋予的执法权限，严厉打击各种违法行为。二要完善法规配套制度。在实践中不断积累好的做法和经验，总结存在的问题和制度不适应的情况，为完善配套政策和将来修订《条例》奠定基础。从本次执法检查情况看，塘河条例确立的制度和措施符合我市实际情况，完全能够满足现行塘河保护管理的法制需求。检查反映出的问题，主要是法规的宣传贯彻实施工作没有完全到位所造成的，法规本身并没有问题。建议市政府认真总结塘河条例实施经验，根据当前实际需要，修改完善《温州市温瑞塘河保护管理办法》，继续深化《温瑞塘河开发建设总体规划》，进一步明确塘河开发建设的目标定位，强化协同管理，完善塘河开发与城市协调发展的水岸同建机制，为塘河条例的有力、有序实施创造更加有利的条件。

以上报告，请予审议。