市人大常委会农资工委
（2018年10月29日）
主任、副主任、秘书长、各位委员：
农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革，不仅可以盘活农村宅基地，破除城乡二元结构，走向城乡融合，而且可以让乡村获得社会资本的支持，大力推进乡村振兴。6月下旬至9月上旬，市人大常委会分管领导任玉明带队，多次赴瑞安、平阳两个试点市（县）调研了解改革工作进展情况，听取了市（县）政府、相关部门和试点村的情况汇报，督促推进改革工作。10月上旬，市人大常委会主任葛益平召开专题座谈会，听取了市国土局和瑞安、平阳的农村宅基地“三权分置”改革进展情况汇报。现将调研情况报告如下：
一、农村宅基地“三权分置” 改革工作推进情况
（一）组织工作有序。今年初，我市将农村宅基地“三权分置”改革确定为深化改革的重点项目。市政府对此高度重视，市政府分管副市长多次开展专题调研，选取了瑞安、平阳2个县市，先期开展改革试点。市国土局作为主管部门，多次赴两个县市调研指导，并组织各地精干力量赴金华、德清、义乌等国家试点地区考察，及时印发了《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的指导意见》。市农业局、金融办积极参与改革工作，提出了许多推进改革的专业指导意见。作为改革试点县市的瑞安市和平阳县作了精心组织。5月初，瑞安市成立了“三权分置”改革试点工作领导小组，全面调查摸清当地农村宅基地情况，并建立动态资源数据库，制定出台《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的若干意见》“1+10”政策文本。平阳县“三权分置”改革领导小组在前期充分调研的基础上，将消除经济薄弱村、多规融合等工作与农村宅基地“三权分置”改革相结合，多次修改完善方案，积极开展试点工作。
（二）改革思路清晰。市县两级政府紧紧围绕乡村振兴战略和正确处理农民与宅基地关系这一改革主线，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，积极推进理论创新和实践探索，坚持把农村宅基地“三权分置”制度创新作为重要的突破口、主引擎来抓。推动全市农村建立“依法公平取得，节约集约使用、自愿有偿退出，权利权能完整”的宅基地使用和管理制度。夯实宅基地保障功能，增加农民财产性收入，提高资源配置效率。促进各类资源要素向农村流动，推进乡村振兴。
（三）工作成效初显。一是保障了农民基本居住权利。根据城镇规划建设用地范围外的实际情况对农民给予了住房保障，并推进了宅基地确权登记工作。经初步统计，我市共有农村宅基地和农房约165万宗，总面积约为1.016万公顷，其中闲置宅基地和农房约8.6万宗。二是壮大了农村集体经济，解决了村集体经济来源不足的问题。瑞安市湖岭镇呈店村通过14间农房（宅基地）使用权的流转，使村集体预计能年均增收15万元以上。三是增加了农民财产性收入。通过宅基地使用权的流转和有偿退出等工作，农民财产性收入获得增加。瑞安市目前已有11个试点村，摸底调查闲置农房473间，有意向流转的210间。四是激发了城乡经济活力。宅基地“三权分置”改革新增各类经济主体，为农村发展提供了新动能。宅基地流入方将宅基地用于开发民宿，发展休闲旅游农业、农家乐等振兴乡村的产业。
二、存在的问题
从调研情况看，两地通过宅基地“三权分置”的实践探索，在壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、盘活农村土地资产等方面取得了积极的成效，但也面临着不少困难和问题。
（一）“三权分置”改革市级层面顶层设计研究不深。市级层面缺乏改革总体设计、统筹协调和督促落实。今年，市委市政府将农村宅基地“三权分置”工作列为全市推进十大重点领域深化改革项目，市政府应该高度重视，组织力量，深度调研，制定实施方案，但试点至今，仅仅以市国土局名义下发了改革指导意见。相关职能部门主动配合不足，研究“三权分置”改革不够深入，导致改革路径仍不清晰，解决处理困难方法不多，力度不够，在一定程度上也造成了试点县（市）工作进度缓慢。
（二）客观制约因素较多。试点地区历史形成的宅基地一户多宅、少批多占、房地不一致、违法用地、私下出租和转让等诸多矛盾纠纷难以解决。随着户籍制度改革的推进，农业户口、非农业户口的性质划分取消，婚嫁、就学、参军等原因带来的迁徙和变动十分频繁，无论是新转入的还是已迁出的集体成员都主张包括宅基地在内的集体土地的权利，而目前各村原有的政策不一，新政策出台后会造成矛盾，带来宅基地资格权的确认困难。
（三）改革边界难以突破。温州“七山二水一分田”的现实，带来相当多的农民自行下山脱贫需求，这种情况需要宅基地和农房流转（有偿调剂）的范围需要突破现行法律规定的本村集体范围，扩大到本乡镇甚至是本县域范围。此外，一些零星分布于山上的农房，其地类还为耕地或林地，甚至有些是永久基本农田，由于不是建设用地，无法确权，也无法拆改建，这部分农房要确权，政策难以突破。
（四）宅基地所有权管理不到位。受农民对土地集体所有制理解的不充分、“老屋”、“旧宅”等传统观念以及村委会领导班子组织管理能力弱等多种因素的影响，当前，农村集体土地所有权权能体现不充分，尤其是处置权和收益权得不到落实。宅基地指标分配不合理，缺房农户仍然没有很好的解决。村集体经济组织在村规划编制、宅基地调整、收回、出租、流转中的缺位失位现象较为严重。截止2018年7月底，全市符合条件的农村住房登记发证率为78.7%，还有相当部分农村住房权属不清，存在争议。
三、几点建议
（一）加强领导，完善顶层设计。市政府及相关部门要认真学习贯彻2018年中央1号文件以及习近平总书记一系列重要讲话精神，不断强化政治意识、大局意识和担当意识，始终保持正确的改革方向，确保改革试点与中央的要求高度一致、与温州的实际紧密贴近。要不断凝聚改革共识，强化舆论宣传引导，使广大人民群众及时了解改革、积极支持改革，形成齐心协力促改革的强大合力和良好环境。充分发挥政府在构建宅基地资格权与使用权利益协调机制中的有效作用。根据温州实际，坚持问题导向，加强统筹协调，完善顶层设计，解决改革中主要困难和问题，努力在经验和制度层面为深化改革作出更大的贡献。
（二）坚持市场化方向，着力推进创新。土地制度是农村经济制度的根基。在“三权分置”改革试点中，适度放活宅基地使用权，就是要坚持改革的市场化方向，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，让宅基地及其附着资产，实现市场化流转、市场化交易价值。在健全、发展农村宅基地相关法律制度时，要坚持以人为本、贯彻民生的原则，激发农民参与农村宅基地相关法律制度完善与创新的动力，为其创造重要的支持条件。关注改革进展，及时总结试点经验。要以维护农民土地权益，保障农民公平分享土地增值收益为目的，着力推进政策和制度创新，探索适合我市的宅基地使用和管理制度，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度，进而为城市化进程中妥善解决人地矛盾、农民持续增收、土地集约节约利用等问题。
（三）因地制宜，解决好改革中的问题。要对农村宅基地相关法律制度和政策规定进行系统梳理，具体问题具体分析，妥善处理改革中遇到的问题。对于超占等问题，分类消化处理，既要尊重历史，又要公平合理。既要保障农民的利益，又要打击违法占地现象。研究细化本地区宅基地确权登记工作的细则和相关政策，依法明晰产权，保障农民合法权益。通过发挥党组织作用，大力夯实基层治理基础。
（四）规划引领，推进新产业培育。通过村土地利用规划，合理安排居住、产业、生态、基础设施建设和发展用地空间，调整优化村庄用地布局。通过“三权分置”改革，努力盘活农村集体建设用地和闲置农房（宅基地），助推发展乡村民宿、养老休闲、文化教育等一二三产业融合发展项目，为田园综合体、特色小镇用地创造空间，为乡村产业发展提供有效的土地要素保障，促进农村新产业的培育和发展。
（五）守住底线，稳步推进改革。农村宅基地“三权分置”改革必须坚持公有制性质不改变、耕地红线不突破，农民利益不受损三条底线。坚持农村土地集体所有权，稳定农村土地既有法权关系，促进农村土地权利财产化。不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。加强对农村宅基地“三权分置”改革工作的组织实施、综合协调等，建立工作考评和动态管理制度。建立改革风险预警、评估、防范、处置机制，有效防范改革中的风险问题。
以上汇报，供审议时参考。
