温州市人民政府

（2016年8月25日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　现就我市扶贫发展工作情况报告如下，请予审议。

　　一、工作进展情况

　　我市山老区面积大、农村人口多，扶贫发展工作始终是一项重要的任务。根据全省低收入农户认定标准，2012年底我市共有家庭人均收入5500元以下的低收入农户27万户、72.7万人，分别占农村户数和人数的21.8%、11.5%，数量均为全省五分之一；扶贫重点村1617个，其中省扶贫重点村913个，占全省的18.26%。

　　近三年来，我市全面贯彻中央和省委省政府有关扶贫开发工作的决策部署，在市委的坚强领导下，在市人大常委会的监督指导下，深入实施《低收入农户收入倍增计划（2013-2017）》，坚持区域扶贫与人群扶贫有机结合，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”，有力促进了欠发达地区发展和低收入农户增收。据统计，至2015年底，全市低收入农户家庭人均纯收入达到9161元，年均增速18%，连续多年高于当年农村居民收入水平；5500元以下低收入农户人数降至21.2万人，已全面消除家庭人均纯收入低于4600元的绝对贫困。主要工作有：

　　（一）依托产业扶贫，增强发展驱动力。以扶贫农业龙头企业和扶贫农民专业合作社为引领，因地制宜充分发挥当地农业资源优势，推动“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，发展了以蔬菜、茶叶、水果、花卉、中药材为主导产业的特色生态农业体系，累计培育扶贫农业龙头企业203家、扶贫农民专业合作社682个，带动低收入农户3.9万户。有效利用农村闲散劳动力，结合工农互惠的市场需要，形成了以竹木加工、鞋帮加工、宠物用品、皮革皮件等为特色的来料加工业体系，在“十二五”期间带动低收入农户1.75万户，发放工资29.6亿元。今年以来又帮扶了2327户低收入农户发展产业，新增来料加工点19个，发放来料加工费3.76亿元。加大生态、文化、美食等旅游因素融合开发力度，建立了以山水生态休闲旅游、革命历史文化旅游为特色的生态休闲旅游业发展体系，年营业收入达5亿元，培育休闲旅游特色村101个。

　　（二）改善发展环境，提升发展软实力。一是全力推进异地搬迁。将异地搬迁和农房集聚建设、农村危旧房改造政策有机结合，整合政策、资金、资源，加大异地搬迁建设的投入，因地制宜、合理布局，确保农民搬得了、住得下。“十二五”期间，泰顺等5个县新建续建异地搬迁小区(点) 186个，启动整体规模搬迁172个村，总投资68.86亿元，完成异地搬迁8.53万人，今年上半年全市完成异地搬迁6184人。稳步推进文泰抗震安居工程建设，市级财政安排转移资金4亿元，累计已安置落实4427户14469人，占总任务数的41%。与此同时，加强对异地搬迁农户的就业培训，免费提供农业高效种植模式、养殖新技术、农村经济管理等实用技术培训，在异地搬迁小区内大力扶持来料加工产业，进一步提高异地搬迁农民脱贫致富能力。二是加强基础设施建设。坚持不懈地抓农村通水、通电、通路和基本农田、新农村建设等工作，农村通村公路通达率达100%、农民饮用水工程受益率达78.8%、农村卫生厕所普及率达89%，建成5个新农村电气化县，并开工建设龙丽温（泰）高速公路文成段。三是优化公共服务。农村义务教育全面实施，十五年基础教育普及率达95%。农村新型合作医疗全面展开，农民参与率达到98%；以县为单位的三大类12项公共卫生服务综合达标率达到76%。农村社会保障体系不断完善，目前全市农村参与城乡居民基本养老保险人数达175.74万人。

　　（三）整合帮扶资源，凝聚发展助力。一是实施“组团帮扶”。采取“四套班子领导＋机关企事业单位＋重点民营企业＋乡镇”的模式，共帮扶5个县的21个乡镇，落实帮扶资金9993.6万元，主要用于异地搬迁、扶贫产业、扶贫重点村物业和扶贫资金互助会等项目703个。二是全力推动“山海协作”。坚持“陆海联动、统筹开发”，全力推动区域合作，形成区域联动发展格局，实现市内发达地区与原欠发达地区的协调发展、共同繁荣。出台文（成）泰（顺）“工业飞地”政策，破解文泰工业发展空间制约，在温州经济技术开发区和瓯飞工程围垦区选址，双方共同促进“飞地”发展。开展“百会（企）扶百村”精准扶贫行动，动员我市170家以上行业商（协）会及会员企业，与105个村结对帮扶，促进有劳动能力的低收入农户增收致富。三是引导“社会共建”。充分发挥在外温州商会、温籍企业家和海外侨团的优势和作用，开展“百侨百会助百村联千户”活动，引导温商反哺家乡建设，结对困难村居245对，落实资金1.2亿元。此外，我市还成立了革命老区开发建设促进会，8个老区县有5个已成立老促会，逐步健全老区建设组织体系，增强对革命老区的扶贫发展力度，健全完善扶贫发展工作大格局。

　　（四）优化人力资源配置，提升发展活力。一是积极引进高素质人才。鼓励各类人才到欠发达地区工作，欠发达地区同步加大力度引进农业、医疗、教育、经融、科研等高素质人才。市、县下派919名干部赴重点扶贫村任第一书记，负责指导村“两委”开展工作，推动基层党建、精准扶贫等各项工作有效落实。全力实施农村指导员和科技特派员制度，每年都向欠发达地区派出一大批农村指导员和科技特派员，支持欠发达地区发展。二是积极培育优秀实用人才。实施“农村劳动力素质培训提升工程”，助推低收入农户进行转产转业，推动“劳力增收”，累计培训农村劳动力20.72万人。三是积极转移富余劳动力。搭建劳动力余缺调剂平台，充分发挥温州民营企业、外地商会、在外温州人的优势，引导农村劳动力向二三产、向城镇、向发达地区有序转移就业，共培训转移6.21万人次。

　　（五）创新扶贫措施，激发发展潜力。一是推进金融扶贫。培育扶贫资金互助组织，率先建立县级扶贫资金联合会、成立县来料加工资金互助会，构建规范的运行管理体系，至2015年底建成扶贫资金互助组织355个，占全省的三分之一。激活丰收爱心卡功能，以“扶贫部门+低收入农户+企业+金融机构”为一体，由扶贫部门选取优质经营的企业，由金融机构筛选低收入农户，低收入农户通过丰收爱心卡的扶贫小额贷款与企业签订合同，为低收入农户年增收4000元左右。推广扶贫小额贷款制度，“十二五”期间全市发放扶贫小额贷款12.69亿元。二是搭建扶贫互联网平台。今年4月底开通温州扶贫互联网平台和温州扶贫微信公众号，成为全国第一家具有网上“一对一”精准帮扶功能的扶贫网络平台。到7月底，点击量达34.8万人次，网络募捐70373元，帮助15户困难家庭解决就医、住房维修等困难。三是探索研究折股量化帮扶。目前，苍南县、泰顺县分别在农业企业和扶贫资金互助会中进行试点，已有低收入农户从中受益。四是积极开展光伏扶贫试点。苍南县在藻溪镇兴文村启动实施光伏扶贫试点，总投资1000多万元，装机1000千瓦，带动农户200多户。平阳已筹集补助资金900多万元并做好选点，泰顺、永嘉已申报省2017年度光伏扶贫实施县。五是继续探索大病再保险工作。瑞安财政全额承担低收入农户每人60元保费，上半年理赔金额达350万元，切实减轻低收入农户大病住院的负担。

　　（六）强化政策兜底，增强发展保障力。推动乡镇、村卫生保洁和护林员等公益性岗位向贫困人口倾斜，进一步加大“应保尽保”执行力度，2015年末在册农村低保人数为12.799万人，其中低收入农户纳入低保人数达8.24万人，占64%。完善国家助学制度，改善义务教育薄弱学校基本办学条件，认定和扶持贫困村普惠性民办幼儿园，落实从学前教育到研究生教育阶段全覆盖的国家资助政策体系，每年开展一次“爱心温州•结对助学”专题活动。推动构建“基层首诊、双向转诊、急慢分治”的分级诊疗体系，设立75个流动社区卫生服务站，服务覆盖山区、海岛等偏远地区群众，对困难群体的诊查费、检查费等给予减免，并落实大病保险制度。出台了残疾人就业创业帮扶、无固定收入残疾人生活补贴、加快特殊教育发展等涵盖劳动就业、社会保障、教育助学的20余项惠残助困政策，2015年底13993名低收入残疾人（“年收入4600元以下”）摆脱绝对贫困。

　　（七）做好特扶工作，推进文泰发展。文成县和泰顺县紧抓第二轮特别扶持计划机遇，围绕省委省政府提出的“增加农民收入、提升民生水平、增强内生功能、改善生态环境”四大目标，全面推动两县的经济和社会发展。三年时间，两地扶贫开发、产业发展和公共服务三大领域中，文成县共组织实施49个项目、总投资12.6亿元、安排特扶资金补助6.02亿元，泰顺县共组织实施63个项目、总投资8.85亿元，安排特扶资金补助5.98亿元。

　　二、存在的问题

　　我市的扶贫发展工作虽然取得了一定成绩，但与打造迈入全面小康社会标杆城市的要求相比，与广大群众的新期盼相比，还存在不小差距。突出表现在以下几个方面：

　　（一）部分对象认定不精准。2013年认定低收入农户时，由于时间紧、数量多、任务重，层层按人口比例将任务指标分解到县、乡镇、村，其中部分农户存在“被低收入”现象，三年来又没有进行动态调整，导致扶贫举措有时未能精准惠及真正的低收入农户。

　　（二）重点对象的自我发展能力弱化。据统计，我市低收入农户从业劳动力比重为46.3%，比农村居民平均值低21.2个百分点；60岁以上和16岁以下的占44.3%；初中以下文化程度的占91.1%；因病致贫的约占50%。其中因老因病因残致贫的低收入农户已基本丧失了劳动能力，且难以通过自我努力去获取收入。有劳动能力的低收入农户由于条件制约和观念落后，导致其依托劳动增收的主动性和积极性在减弱，甚至出现个别人坐等救济。我市还有15万左右重点帮扶对象，贫困人口依然量大面广，要实现精准扶贫依然任重道远。

　　（三）产业扶贫的增收渠道变窄。一产市场竞争越来越激烈，低收入农户局限于水稻、露地蔬菜等自产自足。二产中的来料加工近年受经济环境影响，发放工资额相比减少近20%。三产中的乡村旅游和农村电商等新兴产业，目前低收入农户的参与程度和受益程度相对比较低。随着市场主体尤其是实体经济的高端化、标准化进程加快，低收入农户依托产业增收难度日益加大。

　　（四）山区发展要素保障供给不够。重大基础设施不健全严重制约经济发展，如文泰至今未通高速，已成为制约当地发展的“短板”。偏远山老区由于生产生活条件差，本地人才留不住，外地人才引不来，卫生、教育和产业开发等人才紧缺。各类扶贫资金统筹和整合程度不够好，导致县级自主决策实施项目的效率不够高。同时，部分乡镇扶贫工作力量比较薄弱。

　　（五）漫灌式扶贫举措与精准扶贫目标之间存在差距。以往“大水漫灌”方式的扶贫难以帮扶到低收入农户，如异地搬迁中低收入农户的比例不足10%；扶贫资金互助会的低收入农户会员占比不到40%，低收入农户借款余额占比不足25%；挂钩帮扶筹集的帮扶资金主要用于基础设施建设，对低收入农户直接增收收效甚微。

　　三、下一步工作打算

　　扶贫发展工作，是事关全市经济发展和社会稳定的一件全局性大事，是加快建设迈入全面小康社会标杆城市的一项艰巨性历史任务。下一步，我市将坚决贯彻落实中央、省、市精准扶贫的工作部署，查漏补缺，取长补短，加大扶持力度、壮大扶持力量、创新扶持方式，提高扶贫发展的精准性、有效性、持续性，确保巩固消除“4600”成果，确保低收入农户收入年增速15%以上，确保到2020年低收入农户人均纯收入超过1.5万元。重点做好以下几个方面工作：

　　（一）精准识别，科学认定重点帮扶对象。加强低收入农户重点帮扶对象动态管理工作，着力识真贫、扶真贫，实现精准识别、动态管理。一是限定范围和比例。充分考虑温州的低保水平、低收入农户平均收入等实际情况，借鉴江苏、福建宁德等地扶贫发展工作经验，确定执行性比例，文成、泰顺、苍南、平阳和永嘉等五个县的重点帮扶对象一般不超过农村户籍人数的5%，其他区（市）的重点帮扶对象不超过农村户籍人数的3%，具体比例由各县（市、区）确定。二是确定方法和步骤。统一规定认定程序，采取倒排法把识别权交给基层群众，建立公示和审核制度，完善重点帮扶对象台账并在省数据库中标注，库外对象给予录入。探索每个乡镇(街道)人民政府(办事处)配备扶贫专管员制度，负责重点帮扶对象动态管理、数据库信息更新及低收入农户的增收等扶贫工作。三是建立退出机制。具有比较稳定收入，当年家庭年人均收入高于当地低保边缘户的，经审核公示后退出重点帮扶对象名单，并在省数据库中标注。

　　（二）精准施策，不断完善扶贫发展工作。坚持“输血”和“造血”两手抓，强化精准扶贫，努力增强低收入农户自我发展能力。主要落实好“五个一批”举措：一是发展产业带一批。发挥自然资源和生态优势，以发展美丽经济为重点，抓好山水、村庄、家园经营，大力培育乡村旅游、农家乐、民宿经济，广开拓宽增收致富门路。发展壮大村级集体经济，实施强村惠民行动，培育形成一批“发展强、党建强”的“双强村”。二是促进就业扶一批。加强对低收入农户劳动力科技、电商等就业技能培训，鼓励低收入农户以承包土地、集体资产股份参与合作开发经营，引导企业和农业经营主体吸纳低收入农户劳动力就业，带动农民收入较快增长。三是推动移民迁一批。尊重农民意愿，积极推动山区、库区、海岛和地质灾害隐患点群众异地搬迁；推进异地搬迁财政资金差异化补助，发动社会力量对1000名重点帮扶对象异地搬迁进行特别帮扶；坚持安居与发展并重，着力培育和发展后续产业，确保搬得出、稳得住、能致富。四是发动社会帮一批。广泛动员全社会力量，加大结对帮扶力度，创新社会帮扶方式，采取村企结对、设立企业公益基金、村级乡情基金等方式，实现村企共赢、群众受益。五是强化兜底保一批。完善农村低保救助制度，做到应保尽保。深化医疗保险、大病保险、医疗救助制度改革，最大限度消除致病返贫因素。落实低收入农户子女就学资助政策，切实阻断贫困代际传递。继续实施好光伏扶贫、财政资金折股量化等创新举措，提高重点帮扶对象转移性收入。

　　（三）精准聚焦，有力推动社会扶贫。完善挂钩帮扶模式，帮扶资金使用方向与低收入农户直接增收相挂钩。精心培育扶贫互联网平台，加大与公益组织和志愿者的合作，扩大平台的社会影响力。推进“百会（企）扶百村”工商扶贫，落实帮扶行动，抓出帮扶成效。实施扶贫致富带头人计划，发挥低收入农户“近邻”的精准帮扶作用。加强干部培训，把习近平有关实施精准扶贫方略系列讲话列入干部培训的重要内容。大力传播“孝道文化”，以文化礼堂为载体，积极营造向上向善的社会风气，传播中华孝道传统，讲解赡养法律义务，引导子女赡养低收入老人。加强主流媒体宣传，开展扶贫先进评选表彰活动，营造全社会共同扶贫的良好氛围。

　　（四）精准考核，切实强化责任落实。各级党委和政府负主体责任，党政“一把手”亲自抓、分管领导具体抓，相关部门合力抓。建立扶贫工作联席会议制度，不定期召集成员单位研究解决扶贫工作中存在的困难和问题,切实提高职能部门的扶贫参与度，深化教育扶贫、健康扶贫、科技扶贫，实行低保兜底，整合共享扶贫数据、资金、资源，推动重点扶贫乡镇安排扶贫专干。建立对象数据库对接机制，强化民政、扶贫、教育、残联、慈善等帮扶对象信息的互联互通。明确责任清单，建立捆绑责任制，推动扶贫工作落实到位，市有关部门为指导服务主体，县（市、区）党委政府为责任主体，乡镇（街道）为实施主体，村级党组织和村委会为落实主体，明确可量化、可核查的年度任务，纳入各级各部门考绩。继续加强低收入农户收入统计监测工作，准确掌握低收入农户增收情况。实行“政治、经济、荣誉”三挂钩，奖优罚劣，对工作落实不到位的，给予通报批评、口头效能告诫、书面效能告诫等处理，构成违法违纪的，按照有关规定惩处；对工作实绩突出的，在评先评优、干部提拔使用上给予重点考虑。