市人大常委会执法检查组吴增业

（2016年6月27日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　为全面了解《中华人民共和国旅游法》、《浙江省旅游条例》（以下简称一法一条例）在我市的宣传和贯彻实施情况，进一步推动我市旅游业的发展，根据市人大常委会2016年度工作安排，决定对我市一法一条例贯彻实施情况进行检查。5月中下旬，市人大常委会副主任黄德康、卓高柱、潘孝政带领部分市人大常委会组成人员、市人大代表，分成三组赴鹿城区、洞头区、乐清市、瑞安市、永嘉县、文成县等县（市、区），对我市贯彻实施一法一条例情况进行了集中检查。执法检查组一行详细了解各旅游景区发展远景规划、基础设施建设、管理运营等有关情况，视察了相关旅游企业的经营状况。期间还召开座谈会，听取市旅游局、相关部门及有关县（市、区）贯彻实施一法一条例情况的汇报，听取景区及旅游企业负责人的意见和建议，对我市贯彻实施一法一条例情况有了较为全面的了解。现将此次执法检查情况报告如下：

　　一、贯彻实施一法一条例的主要做法和成效

　　近年来，各级政府认真贯彻落实一法一条例和市委市政府的战略部署，进一步理清发展思路，凝聚发展合力，紧紧围绕把旅游业培育成为总收入超千亿大产业的总体目标，在依法保障旅游者和旅游经营者的合法权益、规范旅游执法行为和市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进我市旅游业持续健康快速发展等方面取得了明显的成效，旅游产业取得长足发展。2015年全年累计接待海内外游客7681.56万人次，同比增长16.77%，旅游总收入804.53亿元人民币，同比增长18.14%；今年1-5月份，接待海内外游客3223.47万人次，同比增长16.72%，旅游总收入335.11亿元人民币，同比增长14.52%，接待总量和增幅均继续保持在全省前列，成为我市经济转型升级的重要力量。

　　一是注重广泛宣传，合力兴旅氛围初步形成。旅游法颁布以来，市政府及相关职能部门高度重视，组织开展了形式多样的学习宣传活动，出台了《加快将旅游产业培育成为千亿产业的实施意见》，着力加强旅游业的综合统筹，建立健全综合协调、联合执法、投诉统一受理、旅游安全综合管理等工作机制。各有关部门均能进一步树立大产业、大旅游的观念，强化部门协作，积极支持、推动旅游业发展，逐步形成了合力兴旅的良好局面。文成、洞头、永嘉、泰顺等地相继成立旅游发展工作（或协调）委员会，并提出“全域景区化”、“旅游主业化”的发展思路，加快区域旅游发展布局，有力推动旅游综合改革试点落实。进一步加强旅游宣传促销，积极举办中国（温州）户外旅游展等重大旅游节庆会展，拓展韩国等国际旅游包机航线，扎实落实惠民政策，开展温州市民旅游嘉年华等活动，城市旅游形象逐步得到提升。

　　二是注重规划引领，完善旅游产业定位布局。市政府重视旅游规划的编制工作，注重发挥旅游规划的引领作用。先后编制完成了《雁荡山-楠溪江旅游一体化发展规划》、《温州瓯飞海洋生态旅游区规划》、《温州市历史文化街区旅游专项规划》等，启动编制《温州市“十三五”旅游发展规划》，进一步明确了我市旅游业的功能定位、发展目标和发展方向，提出了把温州建设成为“中国自助旅游名城”、“独具山水情怀的国际休闲旅游目的地城市”的主要目标。同时深化实施海洋、乡村等旅游发展专项规划，培育自助旅游营地驿站、特色旅游客栈（民宿）等“十百千”特色旅游产品，初步形成特色自助旅游新兴业态体系。

　　三是注重项目带动，扎实推进产业发展平台建设。明确了旅游业发展三年（2016-2018年）行动计划，在全国率先建立了楠溪江、文成百丈漈-飞云湖、平阳北港、泰顺廊桥-氡泉等生态型旅游功能区，泰顺廊桥-氡泉、文成天湖先后创成省级旅游度假区，洞头区获批省级旅游综合改革试点。2015年全市在建旅游项目346个，总投资为1159.09亿元，完成投资202.96亿元；今年一季度全市在建旅游项目296个，完成投资28.23亿元，初步形成外资、民营为投资主体的旅游项目建设格局。

　　四是注重监管服务，产业转型升级步伐加快。近年来，我市以实施旅游法为契机，不断加强旅游行业管理，提高旅游服务质量。以旅游标准化建设为抓手，加强行业规范和业务培训，创新综合执法机制，开展旅游市场综合治理，健全旅游投诉统一受理机制，修订完善旅游企业投诉制度，提高了投诉处理的响应速度及处理效率，维护了旅游市场的良好秩序，也促进了旅游品质和服务水平明显提升。同时，积极发挥省智慧旅游主题试点的优势，引导加快旅游业现代化、信息化建设；强势推进时尚旅游发展，正式开辟低空旅游航线，引进丽星邮轮在温建设港口；涌现了乡村旅游、生态旅游、农业观光旅游、老年养生旅游等各式特色旅游基地，推动旅游产业之间的融合发展。

　　二、我市贯彻实施一法一条例存在的主要问题和短板

　　（一）大旅游意识不强，基础设施薄弱。旅游法第二十四条规定县级以上政府应当加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。但我市一直以来对旅游业整体发展的认识不到位，造成旅游产业发展方向不明，基础设施不健全，促销不到位，产业化配套水平低。一是旅游专项资金投入不足。2015年杭州市旅游专项经费2.2亿元，宁波市专项经费近7000万元。我市在安排专项经费仅3552万元的情况下使用还不到位，仅投入2325万元。二是我市主打促销方式层次还不高，目标群体不够明确，城市整体营销尚未真正起步，营销专业队伍比较薄弱，主流媒体也不多见温州城市旅游形象的宣传。三是产业发展认识不到位、投入不足也导致了旅游设施配套的滞后。受地理位置等限制，许多资源目前还难以大规模开发利用，相当一部分景区配套服务尚处于低水平状态。旅游交通、景区停车场、厕所等基础设施的总量不足、管理不力、使用不便，难以满足节假日等旅游爆发式增长的需要。

　　（二）旅游产业缺乏竞争力，招商引资难以落地。一是旅游产业结构不佳。目前我市旅游产品业态以观光为主，过分依赖“门票经济”，休闲度假游、商务游等开发力度有待加大。大量景区不完全具备旅游基本要素，“一流资源、二流开发、三流服务”。即便是雁荡山和楠溪江，其规模和辐射范围也比较有限，潜力没有得到充分的发掘。二是旅游项目低小散现象严重，缺乏大项目、大平台、大企业带动，难以显著增强旅游核心竞争力。三是当期可用土地指标严重不足，难以满足大规模招商引资的需求。尤其是一些大型生态旅游、养生养老项目土地难以落实，导致引进项目“签了约落不了地”或“开工即停工”。一些原本看好的盈利项目随时间流逝成了“鸡肋”，检查中也发现不少开发多年至今仍是“半拉子”的旅游投资项目。

　　（三）旅游管理体制不顺，政府服务滞后。旅游法第七条规定县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。但我市旅游体制机制不顺，统筹协调不力。一是缺乏行之有效的统筹协调机制。在地域分治、资源分管、条块分割的状况下，旅游行业管理部门在发挥综合协调、统筹全市旅游发展方面功能不足，尤其在旅游规划执行、项目开发建设、扶持政策落实等方面，全市尚缺乏行之有效的统筹协调机制。旅游联合执法还没有形成规范化、常态化、制度化的运行模式，相关部门之间责任不够清晰，难以形成合力。二是旅游企业管理体制方面则存在诸多不适应产业化发展趋向、企业制度不完善等问题。如雁荡山景区，每年近亿元门票收入，几乎被景区人员的工资和单位运转消耗殆尽，难以返回投入景区改造和提升。三是政府服务跟不上已成为制约发展的主要因素。我市旅游规划与城建、用地、交通、环保等相关规划存在相当程度的脱节，规划的实施难以到位。旅游法第二十二条规定各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布，而我市至今没有开展相关工作。尽管我市出台了不少旅游业发展优惠政策，但真正能有力推动本地旅游发展的政策尤其是用地政策严重不足。现有的优惠政策也没有真正落实到位，如《关于进一步加快发展旅游业的意见》(温委发〔2012〕82号)明确的旅游企业与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格等一系列财税支持政策基本都没有得到落实。

　　（四）旅游新业态新情况规范不力，存在较大安全隐患。一是民宿业亟待规范发展。我市民宿业飞速发展，由于管理主体缺位以及管理体系、配套制度的不相适应，在消防安全等方面产生了一系列问题和隐患，长期游走在灰色地带，一定程度上导致了该行业的失管和无序化发展。据不完全统计，我市民宿取得旅馆业特种行业经营许可的仅占16%，纳入备案登记管理但无法取得营业许可的占28%，其余没有办理相应手续的占56%，主要制约在消防审批，大部分民宿无法开具住宿发票。二是旅游设施安全监管有待加强。近年来，苍南景区户外设备、平阳娱乐设施安全事故先后发生，说明了我市部分景区安全设施建设和安全监管跟不上旅游规模的扩张。尤其是当前部分村集体借休闲观光农业发展名义，擅自圈地开发简易的儿童游乐设施等，安全隐患较大。三是户外组织违法经营旅游业务，干扰了旅游市场的健康发展。个别户外组织打着户外活动的名义开展有经营性质的团队游和自助游（自驾游），严重影响了正规旅行社的经营活动，存在极大的安全隐患，一旦发生事故，追责困难，既造成了家庭悲剧、又破坏了旅游市场秩序。

　　（五）旅游企业低小散，旅游人才不足。一是旅行社规模普遍偏小，转型发展的步伐不够快。长期以来以组团向外输送游客为主，在“引客入温”和“本地人游本地景”方面的作用发挥严重不足。特别是在线旅游和团购旅游等快速发展，团队游客减少，自助游增多。在新形势下，我市大部分旅行社转型发展的措施不力，步伐不快。二是城市旅游服务不足。旅游法第二十六条规定，设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心。但我市大多数游客服务中心功能不全，缺乏有效方式将散客组织起来，输送到旅游景点。宾馆和机场、车站、码头多数没有提供景点介绍、线路指南等旅游服务。三是我市旅游人才引进和培训不足，人才结构不够合理。一方面由于缺乏吸引人才的载体和政策，旅游策划、项目规划、景区（点）管理等人才很难引进。另一方面，人才流失现象也比较严重。四是旅游法对新版旅游服务合同的形式内容、签订、变更和解除等方面作了明确的规定，但是我市新版旅游合同范本到目前尚未配套出台，影响旅游法的实施效果。

　　三、对我市旅游业发展的建议

　　（一）发挥规划的龙头作用，推进旅游大产业发展。要进一步树立大旅游、大产业、大发展的现代旅游观念，明确我市旅游业发展从观光型向休闲商务型、综合型和全域化转变的发展目标，把旅游发展规划纳入国民经济和社会发展规划体系，充分发挥规划的龙头引导作用。要加快编制“十三五”旅游发展规划，并突出全市域旅游规划与城市总体规划和产业、土地等其它相关规划的协调衔接，实施旅游产业深度和梯度开发，形成错位化、联动化、互补化发展。要严格按照标准抓好重点景区、核心景区和各项配套设施的规划实施，注重用心引进特色大项目和专业旅游大企业，推动景区大整治，确保开发建设上档次、上水平。要加强旅游项目规划储备，并把规划转化为年度计划，扎实予以推进，确保总体规划能“落地”，能实施到位。

　　（二）构建现代旅游产业体系，推进优势旅游资源大整合。要着力构建跨区域旅游一体化发展新格局，重点推进市区城市时尚旅游，雁楠跨区域旅游一体化，深化洞头区和南麂岛等“山江海”旅游区域产业品牌建设，推进环飞云湖旅游产业集聚区建设，加快从各个县(市、区)零散的旅游资源到全市全域化旅游发展的步伐。要以整合旅游资源为重点，加强精品和特色旅游产品的整体策划和梯度研发，联合打造更多适应旅游市场需求、具有吸引力和影响力的精品游线，打造具有温州山水和生态特色、高文化含量和高附加值的温州旅游品牌。要加快旅游业与商贸业、文化创意产业、特色农业等相关产业的融合，拉长旅游产业链。尽早明确出台规范和扶持民宿产业发展的相关政策，加快推动乡村旅游向品质化、品牌化、特色化、标准化方向发展，实现旅游富民。要借助我市通用航空产业发展契机，加快特色旅游发展，打造温州旅游金名片。要积极发展旅游购物，建立旅游商品设计、开发的奖励机制，提供政策性扶持。

　　（三）创新体制机制，提供旅游发展大支撑。一是要体制创新。各级政府应在遵循相关旅游法律法规的前提下，加快推进雁荡山、洞头及四大生态旅游功能区等旅游主体的机制体制改革，理顺如功能区的综合审批和综合执法，功能区与乡镇的责权划分边界等问题。要加强旅游管理机构和服务队伍建设，强化政府对旅游工作的集中管理和有效调控。二是要实现产权多元化，大胆探索旅游产业改革。要明晰产权，充分调动主动性、积极性，积极推进旅游企业的集团化发展。要改革和创新经营机制和管理体制，推进景区景点市场化运作。要充分发挥我市华侨和温商资源的独特优势，鼓励投资旅游项目，助推旅游产业发展。三是要政策倾斜。完善加快促进旅游支柱产业发展的指导性政策文件，重点研究政策在指导性和操作性方面的突破与创新，对旅游业的创新发展起到实质性的推动保障作用。如更进一步考虑旅游业发展用地的规划安排；生态旅游项目的建设用地，试点进行土地流转，通过租赁或入股开发利用集体土地；落实旅游企业在水、电、气和税收减免等优惠政策，加大对旅游企业做大做强的奖励力度。

　　（四）注重旅游市场培育，促进旅游发展水平大提升。要让温州真正成为中外游客理想的旅游目的地，除了要有良好的旅游产品和旅游环境，还要提升温州整体旅游的知名度。要改变各县（市、区）各自为政、零敲碎打的格局，加大旅游促销投入，注重策划和营销统一性，善于整体包装，区域联动，不断突出我市旅游整体形象和优势特色，不断扩大影响力。要加快调整旅游人才结构，强化学校旅游教育，尤其是引导职业技术学院开设旅游专业，做大做强现有旅游学校，通过各种途径，努力造就一支适应旅游快速发展和激烈竞争的旅游管理、旅游从业人员队伍。

　　（五）强化旅游市场监管，依法规范旅游经营大环境。针对户外组织违法经营、旅游设施安全和部分旅行社违规超范围经营、削价竞销、旅游合同签订不规范等问题，市政府及旅游主管部门要严格按照一法一条例，切实加强旅游执法队伍建设，加大投入，增强执法人员执法能力，强化监督职能。要建立健全长效监督机制，持续开展旅游市场专项整治，严厉打击旅游市场各类违法行为，不断提高依法监管水平。

　　以上报告，请予审议。