党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。一项政策从酝酿、出台到最终的贯彻执行，需要经过不同的步骤，不同的决策主体发挥着不同的作用。人大及其常委会的重大事项决定权是我国决策架构中的重要一环，它与党委的政治决策权、政府的行政决策权共同构成地方最重要的公共决策权力。然而，在实践中，宪法和法律赋予人大及其常委会的重大事项决定权，却远远没有发挥出应有的作用。这既不利于科学决策、民主决策的形成，也直接影响着当地经济社会的发展。本文试对人大及其常委会如何在决策权配置中充分发挥重大事项决定权，谈点粗浅的看法。

　　一、决策权的法律定位

　　谈到决策权的配置，必须追溯于权力的配置。在我国的权力架构设置中，宪法和法律对决策权都有明确的规定，并且设置也很科学、合理，符合我国的国情。

　　在我国的决策架构中，党是国家的领导核心，行使政治决策权，处于决策架构中的核心地位；人民代表大会是国家权力机关，行使重大事项决定权决定国家和地方的各项大事，使党的主张通过法定程序上升为国家意志，转变成人民的自觉行动；政府是国家权力机关的执行机关，行使行政决策权负责管理本行政区域的国家事务和社会事务。

　　（一）党委的政治决策权。政治决策是指政治管理主体对政治生活的重大问题指定和选择行动方案的过程，是对政治生活的方向、目标、原则、方法和步骤进行抉择的过程。政治的民主化与科学化是使决策正确的重要保证。

　　现行宪法在序言中明确，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，战胜许多艰难险阻而取得的。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。中国共产党的领导地位，是在长期的斗争实践中逐步形成的，是历史的选择，是人民的选择。

　　（二）人大的重大事项决定权。宪法规定，县级以上的地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，从而将地方行政区域内各方面工作重大事项的决定权赋予了地方人大常委会。

　　按照地方组织法对县级以上地方各级人大常委会职权的规定精神，属于重大事项决定权范围的主要有：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议：撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；决定授予地方的荣誉称号。

　　（三）政府的行政决策权。行政决策既是政府选择最优方案实现宏观管理目标的过程，也是其根据法律的要求行使公权力的过程。

　　地方组织法明确，地方各级政府是本级人大的执行机关，对本级人大及其常委会和上一级国家行政机关负责并报告工作；执行本级人大及其常委会的决议，以及上级国家行政机关的决定、命令，规定行政措施，发布决定和命令，负责本行政区域内各项行政工作。地方组织法对地方政府的职权作了规定，概括起来有：⑴执行本级国家权力机关的决议和上级政府的决定、命令；⑵对本行政区域内的社会经济事务进行管理。⑶任免行政工作人员。⑷领导和监督所属工作部门和下级政府的工作。

　　二、重大事项决定权与政治决策权、行政决策权的相互关系

　　在决策体系架构中，人大及其常委会的重大事项决定权与党委的政治决策权和政府的行政决策权，它们之间相互协作，共同形成多层次、多方位的决策体系。

　　（一）政治决策权与人大重大事项决定权的关系。一方面，政治决策权和人大决定权在本质上都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；在内容上都是针对一个地区政治、经济、文化等社会各方面的重大问题进行研究决策。另一方面，两者存在差异性。党委的决策属于政治主张的范畴，通过人大法定程序作出决议决定，才能变成国家意志。党委决策只对党组织和党员有约束力，涉及国家事务时，党委决策带有间接性；而人大决定是国家意志，具有普遍的约束力和强制性。同时，宪法规定人大必须坚持党的领导，党章则要求党必须保证人大独立负责地工作。因此，党委的决策要为人大的决定提供指导，并通过人大把党的主张变成国家意志；人大的决定要为党委决策的落实提供保证，使党委决策成为全体人民和所有国家机关的共同意志。总的来看，二者既不矛盾又不可替代，是辩证统一关系。

　　（二）人大重大事项决定权与政府行政决策权的关系。根据宪法和法律规定，人大是权力机关，决定权是本源的权力；而政府是执行机关，是派生的权力。在法律关系上，人大决定权与政府的行政决策权是上下位关系，行政决策权要服从于人大的重大事项决定权。政府的行政决策权是为了执行国家的法律、本级人大与上级政府的决定而做出，属于行政管理性的。在性质上，人大的决定具有主动性、原则性、方向性，政府的行政决策具有从属性、具体性、操作性；在方式上，人大的决定按照少数服从多数的原则集体做出的，而行政决策则可以由行政首长裁定。此外，当人大认为政府所作的决定违背宪法、法律及上级的有关规定精神时，有权通过一定程序责成其修改或予以撤销，而人大所作的决定，不得由人大系统之外的任何机关予以撤销。

　　三、人大行使重大事项决定权的困境

　　（一）体制制约导致人大重大事项决定权虚化。当前，地方党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。党委和政府主要领导人通过书记办公会和党委常委会形成地方领导核心，而人大常委会的主要领导多数情况下只能列席党委常委会，没有表决权。一些应由人大决定的事项，在实际运行中往往是党委常委会对重大事项先研究确定后，再由政府提交人大决定，人大的“决定”权演变成了“通过决定”权，这与宪法和法律赋予的职责和权力存在巨大的反差。这种以党委代替权力机关职能的体制是长期历史条件下形成的，有着巨大的惯性，这也导致人大重大事项决定权严重虚化。

　　（二）监督刚性不足导致人大决定执行难。任何一种权力的实施，必须依靠相应有效的制度支持。当前，宪法和法律对人大行使重大事项决定权已经有了明确的规定，地方组织法也对决定权行使的范围做出了相对更加具体的界定，但人大决定出台后，如何保障其执行到位、如何追究执行不力或纠正不当执行等方面缺乏必要的制度设计。虽然人大对执行不力的情况，可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，但受当前政治体制所限，在现实中很少有地方人大真正地运用这些刚性手段。长此以往，“一府两院”也认为，地方人大及其常委会的决定或决议常常是一些泛泛之谈，没有实际内容，也没有强制力。在日常工作中习惯于执行红头文件，认为人大及其常委会的决定可执行可不执行，导致人大决定存在执行难现象。

　　（三）自身建设不过硬导致人大决定权无法有效发挥。在思想认识方面，地方人大常委会往往存在重决定轻监督现象，对重大事项本身关注较多，决定前热情较高，决定后后续跟踪不到位，存在“一决了之”现象。在知识能力方面，由于重大事项涉及到地方政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响，不仅需要人大及其常委会成员具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面，较强的知识学习和更新能力。但是，由于我国的特殊政治生态，导致人大尤其是常委会的组成人员在这些方面的能力有所欠缺，从而直接影响到人大重大事项决定权的有效行使。

　　四、依法行使人大重大事项决定权的几点建议

　　从目前的实践情况来看，人大及其常委会行使重大事项决定权与人大职能作用的发挥还存在较大差距。为保证人大依法行使重大事项决定权，使之真正成为有权威的地方国家权力机关，提出以下几点建议：

　　（一）提高认识，确保重大事项决定权的正确行使。一是要科学界定重大事项决定权的界限。科学界定重大事项的概念，是地方人大及其常委会正确有效行使“重大事项决定权”的基础。虽然目前全国人大尚未专门出台关于行使重大事项决定权的相关法律，但宪法和地方组织法对县级以上的地方各级人大及其常委会行使决定权已经做出原则规定。地方组织法进一步将重大事项决定权的范围概括为政治、经济、法律、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等九个方面。各地要根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定，依法有效行使重大事项决定权；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，要围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的要求。二是要高度重视人大及其常委会重大事项决定权的法律地位。人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项独立法定职权，是地方人大及其常委会行使国家权力的重要形式，其本质是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现。人大及其常委会依法做出决定，是把党的意志转变为国家的意志，把人民的意志上升为国家的意志，决不是人大及其常委会要权、争权，也不是一讲讨论决定重大事项，就是要包揽政治、经济、社会等方面的行政事务。因此，人大及其常委会要理直气壮地独立行使重大事项决定权，充分发挥人大及其常委会在依法治国中的重要作用。

　　（二）规范机制，有效协调人大与党委、政府的关系。第一，人大及其常委会必须要坚持在党的领导下，行使好重大事项决定权。要在思想上、行动上和组织上与党委保持高度一致，紧紧围绕党委的重大决策部署来开展工作，保证党委意志得到贯彻落实。第二，地方党委要支持人大在宪法法律范围内行使决定权。对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。要把加强党的领导和严格依法办事统一起来，把“法治”提到了一个崭新的高度。第三，要建立健全地方人大与党委、政府之间的制度安排。要完善重大事项向党委请示报告制度，重大问题要及时向党委报告请示，以取得党委的支持。要健全地方人大与政府之间沟通制度，定期研究本行政区域内的重大事项。要构筑跟踪督查机制，保障重大事项决定的执行，推动人大决议决定的贯彻落实。要完善制约手段，对执行决议不力或不执行的，应追究责任，必要时人大可以运用质询、特定问题调查、罢免等手段，强化人大决议决定的刚性约束力，维护人大的法律地位，维护社会主义法制的统一与尊严。要规范重大事项决定权行使程序，为各级人大及其常委会行使重大事项决定权提供了法律依据，切实做到有章可循。

　　（三）强化监督，增强行使重大事项决定权的实效性。一要深入调研论证，提高重大事项决定权行使的准确性。重大事项是事关一个地区根本性、全局性的大事，而前期调研论证是确保重大事项决定科学性的重要前提。要提前深入基层、深入实际开展专题调研，全面了解情况，及时掌握材料，为准确科学决策提供可靠依据。要坚持充分论证、科学论证，积极发挥组成人员中专业人士的作用，广泛听取专家、学者的意见，适时建立决定咨询机构，确保重大事项决定始终符合经济社会发展规律、符合当地发展实际。二要监督推动，确保重大事项落到实处。人大的监督权是人大的一项重要职权，而重大项目决定的有效落实离不开人大对执行机关的有效监督。

　　（四）加强自身建设，提高行使重大事项决定权的能力。地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员的综合素质如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使。一要加强学习。要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定重大事项中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。二要加强队伍建设。要进一步优化组成人员知识、能力和年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，不断提高决策者的素质；健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为地方人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。三要加强作风建设。要密切联系代表和人民群众，多抽出时间下基层开展深入的调查研究，使形成的决议决定具有较强的可行性，通过决定权的行使，推进社会主义民主政治建设，推动人民代表大会制度的健全和完善。