市人大常委会民宗侨外工委主任  潘玉花

（2014年8月26日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

根据市委开展半年度工作专项督查的统一部署和市人大常委会的年度监督计划，市人大常委会精心制订方案，于7月中下旬对“温商回归”工作开展了深入调查。7月22—24日，4个督查小组在市人大常委会副主任的带领下，分别深入10个县（市、区）和3个市级功能区，先后听取各县（市、区）政府、功能区管委会及有关部门的情况汇报，召开12个座谈会，听取58位“温商回归”项目业主的建议意见，实地视察26个在建项目。7月25日上午，召开市级有关单位座谈会，听取市经合办（招商局）等10个部门工作情况汇报。在此基础上，7月25日下午四个督查小组召开督查情况汇报会，汇总情况，梳理问题，提出建议。8月15日，市人大民宗侨外委员会召开第十一次会议对市政府的工作报告进行了初审，并提出了修改意见。现将调查情况报告如下：

一、上半年“温商回归”工作进展情况

（一）“温商回归”工作总体实现“时间过半、任务过半”，但各地进展不平衡。今年上半年，全市招商引资到位资金405.26亿元，完成全年800亿元目标任务的50.66%。其中，省外温商回归引进到位资金214.04亿元，完成全年500亿元目标任务的42.81%，同比增长了22.7%；市外房地产到位资金191.22亿元，完成全年300亿元目标任务的63.74%。从县（市、区）来看，各地工作进展不平衡，全市11个县（市、区）、3个功能区中，龙湾、瓯海、永嘉、平阳、泰顺、苍南实现总到位资金“时间过半、任务过半”，其余5个县（市、区）、3个功能区均未按时间进度完成半年度任务要求。18个市级国资集团仅体投、温州机场、温州港三家公司有所进展，合计到位资金4491万元，完成全年目标任务的1.2%，其余15家均未实现零突破。

表1　2014年上半年各地招商引资到位资金完成情况（单位：亿元，%）

地    区	引资总额		省外回归			市外房地产
	到位资金	完成率	到位资金	完成率	完成率排名	到位资金	完成率
全    市	405.26	50.7	214.04	42.8	--	191.22	63.7
永嘉县	46.92	72.2	30.72	80.8	1	16.20	60.0
瓯海区	62.98	81.8	26.95	64.2	2	36.03	102.9
泰顺县	13.06	54.4	9.87	54.8	3	3.19	53.2
平阳县	56.17	90.6	19.66	50.4	4	36.51	158.7
苍南县	34.89	50.6	19.08	48.9	5	15.81	52.7
洞头县(瓯江口新区)	19.92	45.3	18.96	48.6	6	0.97	19.3
龙湾区	38.78	51.0	17.80	41.4	7	20.98	63.6
文成县	7.54	31.4	7.23	40.2	8	0.31	5.1
鹿城区	28.76	36.4	15.37	37.5	9	13.40	35.3
瑞安市	30.09	33.4	17.80	37.1	10	12.29	29.3
乐清市	44.15	48.0	17.79	36.3	11	26.36	61.3
经开区	8.60	23.9	6.35	21.2	12	2.25	37.5
生态园	10.57	44.1	3.64	20.2	13	6.93	115.6
国资集团	0.45	1.2	0.45	1.2	--

 

（二）今年新引进项目进展缓慢。据市经合办（招商局）统计，今年上半年，全市新引进项目76个，总投资485.05亿元，到位资金66.97亿元，资金到位率为13.81%；其中，新引进温商回归项目占62个，总投资382.67亿元，到位资金53.89亿元，资金到位率为14.08%，占新项目到位资金总数的81.58%。全市新签订项目投资协议73个，新落地项目39个，新开工项目56个。与去年相比（2013年，全年新引进项目总投资1027.38亿元，到位资金315.25亿元；其中，亿元以上新项目178个，总投资936.57亿元，到位资金253.91亿元；温商回归新项目392个，总投资624.47亿元，到位资金220.35亿元，占新项目到位资金的69.9%），今年我市招商引资新引进项目及“温商回归”项目剧减，投资后劲不足，推进难度较大；异地温商组团回乡考察批次不少，但大多只考察不签约或者只是签订框架性协议或初步意向书，实质性成效不明显。

（三）2013年世界温州人大会签约项目落地、开工情况较好，但资金到位不理想。2013世界温州人大会共签约135个项目，总投资2224亿元，目前履约项目为118个，中止17个，履约率为87.4%。在履约项目中，96个项目已落地，落地率为71.11%，70个项目已开工，开工率为51.85%。虽然项目落地率、开工率较高，但资金到位率并不理想，如温州经济技术开发区2013年世界温州人大会签约项目10个，总投资185.10亿元，已经开工7个，但累计完成投资仅9.5亿元，资金到位率仅为5.1%。洞头县2013年世界温州人大会签约的8个项目已经全部落地，7个已经开工，其中3个较小的项目已经开业，但累计到位资金仅5.9亿元，只占总投资126.10亿元的4.7%，主要是由于中国石油化工股份有限公司投资116亿元的液化天然气（LNG）项目前期涉及对上审批限制多、事项多、时限长，项目核准所需的21专项评价还有7个正在审批过程中，影响了资金及时到位。

二、“温商回归”工作存在的主要问题及其原因

（一）招商引资产业布局缺乏统筹规划指导，引进项目结构失衡。一是存在为完成任务而盲目招商的现象。督查中发现，一些地方在贯彻落实市委“温商回归”工作决策部署精神时走形变样，急功近利，为了完成任务而抓招商，没有对本地区经济社会发展现状、主要优势、主导产业进行深入细致的调研分析，只是把精力集中到引进多少资金、项目上来，存在“饥不择食、慌不择路”的现象。一些地方对为什么招商、招什么商、招来商后对当地发展有什么带动作用思考分析不多，一些招进来的企业不符合当地总体发展需求，招商变成了“招伤”。如在龙湾区引进的项目中，制造业项目投资规模不大，产业层次不高，高新技术产业项目偏少，对整体产业链配套项目带动作用不强；在龙湾空港新区，招商引资的目标方向不明确，引进的大多是综合体、农业观光等项目，没有一个与空港新区、临港产业导向相符合。二是同质无序竞争问题突出。由于缺乏统一的“温商回归”产业布局规划指导，各县（市、区）和功能区在考核任务的驱使下，出现了各自为战、同质竞争的现象，甚至还出现了几个不同区域争抢同一个项目的情况，既不利于区域优势发挥和资源互补，又造成同质化业态重复招商、无序竞争、资源内耗。当前，各地投资体量大、短期见效快的城市综合体项目扎堆，如平阳县已有多个城市综合体项目实现落地，平阳万达广场与平阳银泰相隔不到1公里，而一般一个城市综合体辐射人口基数可达到35万，遍地开花的城市综合体会不仅会导致辐射范围交叉并缩小，供过于求的商业布局也将面临严酷血拼。三是引进项目结构不合理。“温商回归”项目大多集中在服务业三产领域，而工业性、战略性新兴产业、社会事业、生态农业等项目引进严重不足，尤其是缺乏投资规模大、科技含量高、产业链长、带动效应强的重大工业项目，影响实体经济发展后劲。从全市上半年新引进的76个项目到位的66.97亿元资金结构来看，二产项目到位资金仅5.56亿元，仅占总到位资金的8.3%，特别是制造业项目到位资金比去年同期下降71%。从供地情况来看，工业用地供地比例很低，上半年累计完成工业供地1969亩，仅占总供地的14.3%，位列全省倒数第四，与市政府提出的“全市各地每年切块的新增建设用地指标用于工业的比例力争达到40%（鹿城区、文成县、泰顺县除外），省级以上开发区、重点产业集聚区内用于工业的比例要高于50%”的用地保障要求相距甚远（温政发〔2013〕80号《关于进一步加强重点产业招商的实施意见》）。

表2　　近年全市新增建设用地计划指标和实际供地情况（亩、%）

时间	新增用地指标	实际供地	工业用地情况
			新增用地指标	新增用地指标占比	实际供地	实际占比
2011年	20040	50227	3287	16.4	7961	15.9
2012年	24450	37836	3130	12.8	5862	15.5
2013年	17936	46214	3063	11.7	7156	15.5
2014年上半年	9197	13767	640	7	1969	14.3

 

　　（二）当期可用土地指标严重不足，难以满足大规模招商引资的需求。各地普遍反映，土地指标紧缺依然是制约我市招商引资及“温商回归”工作的瓶颈和老大难问题。一是用地指标逐年递减与招商任务逐年递增形成极大矛盾。省里今年下达给我市的新增建设土地指标只有9197亩，分到各县（市、区）的仅有几百亩，除保障基础设施和民生项目外，一方面要满足本地企业扩大再生产，另一方面要引进“温商回归”项目，特别是拿出几百亩土地来引进重大产业项目更是捉襟见肘，这就造成许多项目落地难、落地慢，一些大项目根本无法落户，甚至有些在本地成长起来的企业外迁发展。据统计，2013年世界温州人大会签约的135个项目涉及建设用地近6.2万亩，而2013年1月－2014年上半年，全市新增用地指标总共才2.7万亩，其中今年上半年全市新增用地指标只有9197亩，一些县（市、区）全年新增用地指标还不够满足一两个大项目的用地需求，尤其是一些大型生态旅游、养生养老项目土地难以落实，如鹿城区的西洲岛养老养生项目（共需2000亩，前期启动用地需200－300亩）、竹桥生态养老养生项目（需土地300－500亩），瓯海区的七宝山文化旅游项目、泽雅鸟巢木屋度假中心等项目均因土地指标问题迟迟无法开工。二是海涂围垦转化为实际可用指标仍需时间。瓯江口新区、经济开发区和一些县（市）的围垦土地需要经过漫长繁杂的用海用地报批手续，“远水”解不了企业项目急需用地的“近渴”。如乐清湾港区、乐清经济开发区部分项目为围垦用地，12个重点签约项目拟落户乐海围垦区，实际供地多年未能落实；瓯江口新区浅滩一期围垦区范围内还有8100亩土地需要建设用地规划调整指标。三是我市地价偏高影响投资意向。与外地相比，我市地价偏高，和投资商的意向价格相差较大，致使一些项目无法签约落地。以工业用地为例，我市平均地价约50万元/亩，而周边的宁波、绍兴、嘉兴、衢州工业用地出让价均低于我市，量大面广的小微企业大多只能通过二级交易市场获得工业用地，价格更是高达100万元/亩以上，致使一些企业望而却步，影响了优质项目的入驻。如龙湾区康德莱医疗器械公司反映，龙湾工业用地平均地价约为50万元/亩，而康德莱另一个在珠海的项目地价只有5.3万元/亩，两地地价差距非常大。温州经开区反映，“外资项目土地价格可按照当地基准价70%执行”的规定和“工业用地每亩不得低于32万元”的规定存在矛盾，用地政策难以得到落实。

（三）前期工作普遍不够深入，严重影响项目进程。在招商考核的指挥棒下，各地主要还是靠下指标、压任务、抓考核等行政手段推进，不同程度地存在重数量轻质量、重签约轻服务、重招商轻安商等情况，尤其是重招商签约、轻项目前期的问题普遍突出，导致引进项目“签了约落不了地”或“开工即停工”。如永嘉潭山庄、金三角大酒店、巴菲特金融大厦等项目，虽然土地都已经摘牌，但均因政策处理没有到位，至今无法开工。一些项目负责人反映，很多项目前期工作不细致、不成熟就急于招商，对项目的可行性、土地指标、拆迁安置、政策处理等问题缺乏深入分析、论证、协调，净地招商项目极少，致使项目由于用地功能尚未调整、政策处理难以到位等原因，签约后开工慢，开工后推进慢，甚至迟迟无法开工，大大增加了投资方的运营成本，严重影响了投资效益，一些原本看好的盈利项目随时间流逝成了“鸡肋”，有的温商还因此错失良机甚至深陷其中、进退两难。一些回归温商反映，地方政府难以兑现承诺的事情，让回乡投资的温商感觉当地政府“招商拍脑袋、承诺拍胸脯、实施不了拍屁股”，甚至有被忽悠上当受骗的感觉。

（四）市级功能区体制机制不顺，部分片区配套设施严重滞后。一是工作体制机制不顺。瓯江口新区、经济技术开发区、生态园三个市级功能区与洞头县、龙湾区、瓯海区之间的体制机制不顺，给“温商回归”服务及相关工作带来了一系列困难和麻烦。如瓯江口新区作为省级产业集聚区，与现有市级行政主体、功能区的行政责任主体区域界线不一致，有交叉、有重复，涉及洞头县、龙湾区、经开区、瓯江口新区和机场集团、温州港集团等多个行政区域、管理主体、国资集团，难以统一规划布局、重大项目引进政策和政策处理标准等问题，而且要素指标、财政、税收专户未形成单列管理模式，统计监测口径也不一致。新区的相关职能部门大多是市级部门派出机构，没有独立的审批执法权限，影响了职能的有效发挥。二是配套设施建设滞后。瓯江口新区和经济技术开发区金海园区和一些县（市）的开发区、工业园区还处于边开发、边招商、边建设状态，水、电、路等硬件配套基础设施还不完善，与外地“三通一平”、“五通一平”的基础设施配套水平相差太远，这种状态短时期内一时无法改变，影响了项目推进。瓯江口新区和经济技术开发区的教育、医疗、文化娱乐、公共交通、农贸市场等生活配套设施严重滞后，一些引进项目投产后员工生活极为不便，影响企业招工和留住人才；鹿城区林里片区、瓯海区南湖新城片区交通道路和用电线路配套建设滞后；瓯海区仙岩、丽岙片区至今未通燃气管道，等等，需要市县两级政府及相关部门引起高度重视，加快相关配套设施建设进度。

（五）一些部门“只微笑不服务”，招商引资未形成强大合力。一是服务意识不够强。部分县（市、区）的个别领导干部和一些职能部门还存在“冷眼看招商”的意识，认为“温商回归”只是招商等部门的事情，对招商引资思想不统一，对企业需要协调解决的事项不积极主动，甚至推诿扯皮，虎头蛇尾，落实不力，导致一些原本简单的问题复杂化，影响项目进程。乐清、永嘉、苍南等地有温商反映，当地政府部门对“村霸”、“地霸”的打击力度不够，导致项目进场施工、企业生产时受到当地村民的阻挠甚至勒索，影响招商引资环境。二是工作缺乏灵活性。一些部门在为温商服务的过程中，死抠条条框框，墨守陈规，照本宣科，灵活开动脑筋、主动帮助解决问题的服务力度不够。尽管各县（市、区）出台的招商引资政策不少，但真正管用、有吸引力的并不多。如有温商反映，超高层项目的避难层在外地是不计入容积率的，而温州要计入容积率，影响项目的投资效益。三是审批效率有待提高。不少温商反映，当前一些政府部门的服务态度明显改善了，但“办事效率低”、“沟通不及时”、“审批不流畅”等问题依然突出。针对重大招商项目涉及国家、省级部门的审批手续，项目审批手续繁杂耗时长，增加了项目落地时间。

此外，受宏观经济大环境的影响，温商投资更加谨慎，投资意愿减弱、信心不足，存在较强的等待观望情绪，投资步伐有所放缓，个别已经签约的项目也被迫中止。督查时发现，一些项目挂牌后融资困难，有的投入前期土地款和基建后，后续购置设备、开工生产等所需资金难以为继。

三、推进“温商回归”工作的意见和建议

（一）科学制定考核体系，正确发挥考核的指挥棒作用。一要完善考核办法。调整现有以招商项目数和投资数为指挥棒的考核办法，增加结构性考核指标，如工业性项目增加工业类投资占比、亿元以上制造业项目等考核指标，引导各县（市、区）、功能区在提升招商引资的质量和效益上下功夫、求实效。二要注重分类考核。市政府及有关部门要认真研究分析各县（市、区）和功能区的具体情况，结合各地、各功能区的经济基础、产业特点和发展定位，区分不同地域和产业导向，因地制宜，合理制定下达分类考核指标体系和奖励办法，为推动招商引资、“温商回归”工作发挥正确导向作用。三要引导各地转变招商理念。引导各县（市、区）、功能区十分珍惜宝贵的土地、空间资源，坚决摒弃为完成任务而招商的短视行为，做好科学定位，明确发展方向、目标任务与阶段重点，分期组织实施，统筹投资安排，使“温商回归”工作真正成为推动各地科学发展、赶超发展的强力引擎。

（二）注重产业布局规划引领，加大项目谋划工作力度。一要做好招商产业规划。市政府及有关部门要根据建设温州大都市区、打造时尚之都等战略部署和温州区域经济产业布局，重点围绕十大新兴产业体系建设，对招商引资、温商回归项目进行统筹规划布局，科学规划未来几年的招商引资项目安排、产业结构比例和业态布局；各县（市、区）、功能区也要结合各自区域的特点、优势、产业和发展定位，制订本地区招商引资、温商回归规划。二要做深项目谋划工作。以招商引资产业布局规划为引领，科学编制招商项目计划，强力推进支柱产业、重点区域招商，避免重复招商、同质竞争、资源内耗，不断优化我市产业结构，促进我市产业布局合理、经济社会可持续发展。要强化“招大、引强、选优”的理念，推进项目库建设，不断调整和充实事关本地发展的重量级的项目入库，有针对性地引进大项目、好项目。

（三）充分挖掘和利用土地资源，强化招商项目要素支撑。一要努力扩大土地供应。进一步加快围垦造地用海用地报批和城镇低效用地的开发利用，加快推进省级产业集聚区等大平台建设，发挥“政策叠加”效应，千方百计争取更多用地指标。特别是市海洋部门要加大对围垦区域用海报批的支持力度，尽量简化手续，加快流程。市政府要积极尝试推开土地回收制度，建立产业用地的评估制度和企业用地退出机制，明确土地退出条件，一旦达到条件，将收回土地，使有些闲置土地资源得以利用，拓展招商引资发展空间。二要着力抓好土地政策落实。认真贯彻落实重点产业招商土地政策，优先解决省市重点产业项目所需用地，保障新引进重点工业项目的用地需求，确保每年新增建设用地指标用于工业项目的比例不低于40%，省级以上开发区、重点产业集聚区内工业用地的比例要高于50%。三要及时做好供地调控。灵活处理项目与土地之间的关系，调控和掌握好供地时序和规模，由国土等职能部门提前介入，招商部门牵头做好招商项目预审，优先向预审通过的招商项目供地，确保供地节奏有序、结构合理。市国土部门要在围垦工程报批、用海用地指标分配等方面，对省级产业集聚区给予大力支持，落实省政府要求各市把50%以上年度新增建设用地指标用于产业集聚区建设的相关规定。

（四）坚持招商和安商并重，促进回归温商和本地企业发展。一要注重本地企业发展。对近年来本地温商企业外迁情况和有外迁意向的情况进行全面深入调查分析，尽力满足本地企业发展的实际需求，避免重走一些企业“在温州起家—被迫外迁—在外成长壮大—费力引回温州”的怪圈。特别要坚持“有特色、高门槛、强配套”，加大力度推进小微企业园建设，真正使之成为产业链相配套、服务链相支撑的企业发展平台，为发展前景良好的本地企业提供一席之地。二要加强回归温商与本地企业的合作。针对我市当前不少企业产品和市场良好，自身效益好，发展有潜力，但由于担保链危机而陷入困境的特殊情况，市政府要帮助引入有投资意愿的在外温商等战略投资者，通过资产重组或破产重组等方式，帮助本土企业化解危机、重焕生机，实现回归温商与本地企业合作共赢、良性互动的发展目标。

（五）加快理顺相关体制机制，完善相关配套设施建设。一要理顺工作体制机制。加快解决瓯江口新区、经济开发区和生态园因体制机制不顺问题，尽快建立和完善瓯江口新区等省级产业集聚区的运行管理体制，统一规划布局、要素配置、重大项目招商支持政策。有关部门要根据省、市政府在瓯江口、经开区等产业集聚区开展审批制度改革试点，尤其是“负面清单”试点工作的要求，协调加快相关审批权限的清理和下放，为产业集聚区重大基础设施、产业项目入驻创造有利条件，确保产业集聚区范围内各项管理服务职能运行保障到位。市政府要协调有关部门加快产业集聚区财政专户平台的设立，建立健全产业集聚区税收增量等方面的统计制度，做好向上对接，尽快落实省级产业集聚区的优惠政策。二要强化基础配套设施建设。加快瓯江口新区、经济开发区和各地开发区、工业园的城市功能建设，优先建设和完善教育医疗、公共交通、商业服务、文化娱乐、职工宿舍等配套，为招商引资、温商回归发展创造良好的条件。

（六）进一步优化政府服务工作，打造“温商回归”的良好环境。一要切实抓好项目前期和跟踪服务。认真落实《关于进一步加强温商回归若干意见》20项具体工作举措，建立从招商洽谈、签约落地、项目建设到投产的全过程招商流程管理机制，强化“储备项目抓前期，在谈项目抓落地，在建项目抓进度”，切实提高签约项目落地率、资金到位率、开工率和投产率。特别要进一步做深做细项目的前期工作，对列入招商项目库的项目可行性、履约保障条件、投资者的实力和投资方案要先进行综合评估论证，按照集约节约用地的要求严格把关，对纳入签约的项目要严格把握“三不签”原则（意向性、协议性项目不签，不具备落户、落地条件的项目不签，资金不能按时到位、项目不能如期开工的项目不签），杜绝不具备开工条件和履约保障的项目签约，提高签约项目的履约率。对超出县级权限的重大产业项目，由市政府牵头定期召开项目推进会，协调解决碰到的困难和问题，限时要求有关责任单位落实会议议定事项，确保重大产业招商项目及时落地投产。对中止项目和长时间难以落地及落地后进展缓慢的项目，建立分析调查制度，完善退出机制，对人为造成项目中止和投资方违约行为，进行责任追究。二要加快推进简政放权。不少温商对我市民营资本投资建设项目强制招投标的规定意见较大，而且近期住建部〔2014〕92号文件《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》规定：“调整非国有资金投资项目发包方式，试行非国有资金投资项目建设单位自主决定是否进行招标发包”。市政府对类似情况要及时总结梳理，以转变政府职能为核心，深化行政审批制度改革，坚定不移地推进简政放权，大力减少和规范行政审批事项，着力推进政府管理方式创新。三要全力整治招商环境。以深入开展党的群众路线教育实践活动为契机，全力整治当前一些地方、部门存在的“中梗阻”、“小鬼难缠”、推诿扯皮等突出问题，坚决打击“村霸”、“地霸”和阻扰项目施工、企业生产的行为，清除人为障碍，进一步优化投资软环境。

以上报告，供审议参考。