温州市人民政府副市长   孔海龙

（2014年4月24日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

现在，我代表市人民政府，就我市社会养老服务体系建设情况报告如下，请予以审议。

一、基本情况

我市是老龄化程度较高的城市，于1995年步入老龄化社会，截止2013年底60岁以上老年人总数为120.65万人，占户籍人口总数的15%。人口老龄化呈现如下特点：一是基数大，老年人口总数仅次杭州位居全省第二；二是增速快，2008年底全市老年人口为103.61万人，5年间老年人口净增17.04万人，年均增长3.3%；三是高龄化，我市80岁以上老年人口19.91万，占老年人口总数的16.6%；四是空巢化，我市纯老年人家庭人口达20.53万人，占老年人口总数的17.1%，是国家空巢化城市之一。与此同时，温州老年人的健康状况令人堪忧，全市失能、半失能老年人口共17万人，占老年人口总数的14.1%。根据市老龄办组织的养老需求调查显示，在养老意愿方面，93.5%的老年人希望通过居家实现养老，6.5%的老年人希望住在机构养老；在养老需求方面，48.3%的老年人最需要经济方面的支持，22.6%的老年人需精神文化方面的支持，11.3%的老年人需要生活照料方面的支持。

二、主要工作

近年来，我市社会养老服务事业在市委市政府的领导下，在市人大的支持和监督下，在社会各界的关注和协同下，初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，具有温州特色的“统分结合”养老新模式。

（一）养老服务网络日渐完善。近年来，编制了《温州市老龄事业发展“十二五”规划》和《2013-2020年温州市老年人服务设施布局规划》（三区），又相继出台了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》（温政发〔2010〕13号）和《关于加快完善社会养老服务体系建设的意见》（温政发〔2012〕29号），对养老服务体系建设进行科学规划，明确发展方向。目前，温州共有养老服务机构399家(其中民办226家)，总床位45559张，平均每千位老人拥有床位达38张（全省31张），其中民办床位32998张，占总床位72.4%（全省43.3%）。根据“先社区、后村居”、“先城市、后农村”的总体原则，顺利推进居家养老服务工作，2012年以来，充分利用村居“转并联”后闲置公共服务设施及各种可利用的资源整理“养老阵地”，全市798个社区共建成612家社区居家养老服务照料中心，其中150多家较好地开展了助餐服务。

（二）养老服务改革强力推进。2013年，养老工作首次列入市委市政府对县（市、区）考绩内容，强力推动养老服务事业发展，特别是出台了《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》“1+5”文件，其改革系统性全国领先，在土地规划、金融信贷、养医结合、人才培育、机构管理等方面全面发力，鼓励社会力量进入养老服务领域。一是首开养老设施用地抵押贷款先河，泊岙老人公寓获得中国光大银行土地抵押贷款3000万元，破冰养老机构融资难问题；二是首创建办分离和分类管理，实行“行业准入制”和“备案制”，有效推进养老事业规范化管理，得到民政部充分肯定；三是民间投资养老热情高涨，市委市政府把各县（市、区）在2015年前至少建成1家200张床位以上护理型养老机构列入对县（市、区）考绩内容，在党委政府重视和“1+5”政策文件的合力推动下，全市18个高档次多功能护理型养老机构项目落地，12个完成立项10个开工建设，总投资达30亿元，计划新增床位数约7000张。

（三）养老服务模式不断拓展。探索多元化养老运营模式，在农村推行“基本版”居家养老服务照料中心（站）；在山区利用村民农房推行“老年灶”；在移民村推行“移民村居家养老服务照料中心”，并对符合条件的居家养老照料中心全国领先进行民非登记。平阳、乐清等地积极开展社会组织参与居家养老服务试点，并推进公办养老机构社会化改革，培育了“华康”、“红景天”、“国瑞”、“康馨”、“爱家”等一系列专业养老服务机构。各地全面推行政府购买服务，居家养老服务补贴制度逐步实施。结合温州民政职业学院建设，设立“老年服务”专业，打造养老专业人才培训基地。国家老龄办首家为老信息服务平台在我市试点，将打造“数字养老”示范城市，为老年人提供方便、快捷、高质、低价的专业化养老服务，目前已为全市老年人免费发放“一键通”手机10000台。

（四）老年福利水平逐步提高。我市老年福利政策，逐步从传统补缺型向适度普惠型转变。一是实现城乡居民养老保险全覆盖，并随着经济发展逐年提高基础养老金标准（每人每月100元）。二是有条件的村委会和老协利用村集体收入和老协创收建立固定每月按标准发放养老补贴制度。如乐清市2012年为27570老年人发放养老补贴达4884.7万元，人均1772元/年。三是实行政府高龄津贴制度，此项工作列入2013年为民办实事项目，目前全市均已落实到位。

三、主要困难和问题

虽然我市社会养老服务体系建设取得了一定的成效，但养老服务基础总体上仍然比较薄弱，养老服务产品供给与老年人现实需求还有很大差距。存在主要问题有：

（一）养老工作整体统筹推进乏力。养老工作是一项复杂的系统性民生工程，仅靠民政部门单打独斗难以推动养老事业发展，主要表现在三个方面：一是政府投入不足。虽然市委市政府对养老事业的投入不断增加，但我市老龄化速度和不断增长的养老服务需求比例远远大于养老产业资金投入增长的比例，而且与杭州、宁波、青岛等兄弟城市相比差距较大。如青岛市财政每年安排专项资金1.7亿元用于居家养老服务扶持，而我市市本级财政投入不到5000万元；杭州西湖区每年安排1500多万元用于政府购买养老服务，8%老年人享受养老服务补贴，而我市该项政策全市投入资金仅1300多万元，老年人受惠面不到1%。二是政策落实不到位，特别是“1+5”政策落实出现“打折扣”。一方面是“用地难”，我市年均用地指标大约1000亩，按照3%-5%用地指标用于养老设施的要求，远远满足不了养老用地需求，同时我市地价寸土寸金，仅土地征收成本价每亩不低于70万元，使得多数养老项目投资者“望而却步”。另一方面是“用人难”，养老行业本身吸引力不足，从业人员待遇低、流动性大，而我市针对养老公益性岗位配比较其他城市严重不足，导致专业人员严重匮乏。三是养老设施布局还缺少科学规划（全市仅瑞安已出台），规划普遍滞后，严重制约养老机构的建设发展。四是养老工作基础数据薄弱，特别是信息化的动态数据，对全市老年人基本信息缺乏全面了解，难以针对老年人服务需求提供定向服务。并且，各级有关部门特别是基层没有专门设立民政员或助老员，工作推动难。

（二）养老机构供不应求但资源利用率不高。一是中高端养老机构和专业护理人员严重缺乏，按照“平均每千名老人占有养老床位50张”的标准测算，全市老年人共需养老床位6万张，而目前仅有4.5万多张，并且其中近9成养老床位离新出台的《养老机构许可办法》要求相去甚远，远远不能适应机构养老的发展需要。同时按照老年人与护理员的比例4：1来推算，我市至少需要4万名以上养老护理员，而目前专业养老护理人员不足1000人，缺口巨大。二是养老机构自我发展能力弱，我市养老机构床位有效利用率仅为56%，甚至许多养老机构入住率仅为二三成，由于经营成本高、行业吸引力低、政策落实不到位等原因，使得养老机构服务水平和管理水平普遍低下，造成了一方面供不应求，一方面又住不满的“怪现象”。三是“养、护、医、送”四大功能分离，特别是医疗支撑不够，我市养老机构服务功能结构单一，老年人的康复护理需求得不到满足，全市失能、半失能老年人达17万之多，而我市现仅有1万余张护理型床位，占总床位的22%。四是闲置资源利用率不高，全市现有约35万亩的城镇低效用地，仅市区就有13万亩，金融危机后又出现了大批空置厂房，我市仅鹿城、洞头少数几家养老机构成功通过“退二进三”取得用房，低效土地和空置厂房利用潜力仍十分巨大。

（三）农村养老服务水平有待提升。我市现有行政村5000多个，农村老年人口家庭户比重占60.23%，农村老人养老问题较城镇更为突出。主要表现在：一是投入不足，支付能力弱，大多数农村老年人在经济上主要依靠子女供养，缺少支付有偿服务的能力和意识。二是起步晚、底子薄，在我市村居转并联的大背景下，目前社区养老服务难以辐射到行政村，村级居家养老服务几近空白。三是覆盖面低、服务保障能力弱，原有农村养老服务设施功能单一，仅局限活动，无法满足老年人最基本的养老服务需求。四是统筹能力弱，农村社区资金、人才、设施等资源整合不到位，农村养老服务水平整体欠发达。

四、下步基本思路和举措

下一步，我市将继续在人大的监督和指导下，按照政府主导、社会参与、市场推动的原则，加快推进养老服务社会化，建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系。到2015年，全市所有社区都要建有社区居家养老服务照料中心，并向行政村延伸；到2020年，实现居家养老20分钟服务圈，每千名老年人拥有社会养老床位达到60张，其中机构床位数不少于40张。全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的具有温州特色的养老服务体系。

（一）深化养老领域改革，推进养老产业转型发展。围绕“推进治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，以部省共建温州民政综合改革为突破口，通过简政放权激发各类服务主体活力，统筹居家和机构、城市和农村，养老与相关领域的互动发展，逐步使社会力量成为发展养老事业的主角。一是争取实施全国养老服务业综合改革试点。积极向国家民政部、发改委争取在温州试点，出台“1+5”文件升级版，在养医结合、队伍建设、三社联动、慈善助老等方面进行细化完善，进一步优化养老服务业发展的政策环境，着力解决养老服务市场体系不完善、社会力量参与不足和市场监管不到位等突出问题，破除阻碍养老服务业发展的体制机制约束和政策障碍，使市场在养老服务资源配置中发挥决定性作用。二是推进全国公办养老机构改革试点。贯彻民政部《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），推进政府投资兴办的养老床位逐步通过公建民营等方式管理运营；积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。对现有公办养老机构，特别是188家镇（街）敬老院进行改扩建，在功能上规模上转型升级，扩大服务范围，吸收有需求的社会老年人入住，打造成区域性养老服务机构。三是推进全国为老信息服务平台试点。探索推进为老信息服务平台与96345社会服务热线等信息平台整合，建立老年人信息库，搭建起市、县、镇（街）、社区四级为老信息服务平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目，提高养老服务的可及性和便捷性。

（二）推进养老机构建设，构建多元化养老服务设施供给体系。紧抓民政综合改革和对台交流“两大机遇”，以推动实体经济和温商“两大回归”为契机，努力实现养老机构建设投资主体多元化，服务提供社会化，服务层次多样化。一是发挥公办养老机构带头示范作用。加快推进市社会福利中心（一期）建设，争取2014年底全部建成并通过竣工预验收。加快助推二期建设，努力建成我市的示范性养老服务机构，充分发挥公办养老机构的带头示范作用。二是大力引导社会资本参与投资。加大招商引资力度，全面实施社会养老“1+5”文件，以养老产业大项目推动养老服务业的大发展、大转型、大提升。到“十二五”末，每个县（市、区）至少建一所上规模、示范性、护理型养老机构。三是引入先进理念实现养老机构转型提升。积极引入国内外先进地区养老资金、资源和理念，重点发展集怡亲、健康、养生、文化、教育等多种功能于一体的养老机构，特别是引入台湾地区先进医疗资源，打造养老养生产业基地。

（三）建立统分结合模式，全面提升居家养老水平。着力推进“统分结合”新型养老模式，鼓励支持社会力量参与，构建具有温州特色的社区和居家养老服务体系。一是加速推进社区居家养老服务。重点推进居家养老服务照料中心建设，2014年新建186家农村社区居家养老服务照料中心，523家行政村居家养老服务照料中心，实现城乡社区全覆盖、行政村广覆盖，努力打造20分钟居家养老服务圈。二是全面实施养老服务补贴制度。推行“政府购买养老服务”，对低收入的失能、失智、高龄、独居等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们接受居家养老服务或者入住养老机构提供资金补助，2014年底全市1.8%的老年人享受养老服务补贴。培育一批政府购买服务的居家养老服务定点单位，支持其连片辐射、连锁经营、统一管理，打造特色品牌。三是重点解决农村养老问题。把解决农村养老问题的重点放在“保基本”上, 大力推行“基本版”的农村居家养老服务照料中心，特别是要实现农村助餐服务广覆盖，保障大多数农村老人能够得到基本的养老服务，帮助解决最迫切的吃饭、洗衣等日常生活护理。

（四）创新养老体制机制，全面激发社会参与活力。积极探索创新养老服务新模式，统筹整合资源，发挥市场机制作用，推进养老服务业健康发展。一是重点推进“养医结合”模式。完善相应的扶持政策，优化养医结合服务模式发展软环境，建立1-2所大型养医结合服务机构，重点满足困难失能、失智老年群体，积极引导在养老机构中设立医疗机构，将部分医院转型为养医结合服务机构。推进规模较小的养老服务机构、城乡社区居家养老服务中心（站）、农村幸福院等可采取与周边医疗机构（医院、社区卫生服务机构、乡镇卫生院）合作的方式，为老年人提供医疗服务。二是以三社联动助推养老服务。以社区服务为平台，加大投入建设标准化养老服务设施；以社工资源为核心，社工、义工、护工“三工”联动提供专业化养老服务；以社会力量为主体，创新载体推进养老服务项目化管理；以公益创投为动力，鼓励扶持打造养老特色化品牌。建立养老服务类社会组织孵化基地，培育一批养老服务专业组织，促进养老服务市场化、社会化、专业化、标准化发展。三是推进养老专业队伍建设。加大对养老护理行业的扶持力度，完善养老机构护理员最低工资保障制度和特殊岗位津贴制度，保障养老从业人员在公办、民办养老机构之间有序流转。积极筹建民政职业学院，为养老服务培训和储备专业护理人员队伍，并逐步建立养老护理员职业资格制度。2014年新增持证养老护理人员2800名，家庭养老护理员3万名。