市人大常委会法工委副主任 周德光
（2014年4月24日）
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会今年监督计划安排，3月下旬，由市人大常委会组织的调查组，在李步鸣副主任的带领下，对全市社会养老服务体系建设情况进行了专题调查。先后听取了市民政局的工作汇报，视察了市社会养老服务中心、市社会福利中心二期、瓯海区丽岙侨都山庄等工程项目，听取了市发改委、财政局、人力社保局、住建委、卫生局、市场监管局、残联等部门开展社会养老服务体系建设工作的情况；赴鹿城、瑞安、苍南、平阳等县（市、区），视察有代表性的养老服务机构或照料中心，并召开人大代表、街道（或社区）负责人座谈会，听取社会养老服务体系建设情况及意见建议。现将调查情况报告如下，供各位组成人员一并审议。
一、社会养老服务体系建设的基本情况和主要做法
近年来，随着我市老年人口的不断增长，养老问题已成为社会普遍关注、群众期待迫切的重大民生问题。1995年，我市步入老龄化社会， 2013年底，全市老年人口达120.65万人,占户籍总人口的15%，年均增长3.3%，且每年仍呈递增趋势。面对人口老龄化的严峻形势，市政府高度重视社会养老服务体系建设，把满足人民群众养老服务需求、保障作为改善民生的必然要求和促进社会和谐稳定的当务之急，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老服务模式。
（一）编制规划，建立网络。我市先后编制了《温州市老龄事业发展“十二五”规划》和《2013—2020年温州市老年人服务设施布局规划》，出台了《关于加快完善社会养老服务体系建设的意见》等指导性文件，明确了长远规划和发展方向。各县（市、区）也将养老服务机构设置和体系建设纳入城市（镇）建设整体规划和总体工作部署，基本形成了市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）四级养老服务网络。目前，全市共有养老服务机构399家（其中民办226家），总床位45559张，平均每千位老人拥有床位数38张（全省31张），其中民办床位数32998张，占总床位数72.4%（全省43.3%）。
（二）模式创新，政策引领。为满足多层次养老需求，坚持市场化运作，采取公办民营、民办公助、招商引资、购买服务、政府补贴等多种形式，积极鼓励引导社会资本参与养老机构建设，支持民办养老机构发展。2013年，市委、市政府《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》1+5文件的出台，在土地规划、金融信贷、养医结合、人才培养、机构管理等方面，进一步明确了全方位的扶持政策，以政策助推养老事业发展。
（三）福利普惠，逐年提高。老人福利政策逐步从传统补缺型向适度普惠型转变，如实现了城乡居民养老保险全覆盖；逐年提高养老金标准；农村有条件的村委会按月固定发放养老补贴，乐清市2012年为27570老年人发放养老补贴4884.7万元，人均1772元/年；政府对90岁以上老人实行高龄补贴等等。
二、存在的主要困难和问题
虽然我市养老服务体系建设取得了一定成效，但社会养老服务基础仍然比较薄弱，与社会的需求还有很大差距。
（一）政府主导不够明显。近几年来，国务院、省、市政府密集出台了社会养老服务体系建设的有关文件，编制了相关规划，都强调了政府主导，但从调查情况看，政府主导没有很好体现，时至今日，市本级、各县（市、区）级还没有政府主办的1所以上综合性示范型养老服务机构投入使用。温州市社会福利中心二期工程，是具有示范引领作用的居家养老项目，2011年已完成了规划、立项和设计，后因故变动了业主，不仅拖延了建设及竣工时间，还造成了该项目一、二期共用配套设施利用率的降低。乡镇（街道）、村居（社区）老年服务照料中心，虽然实行了挂牌全覆盖，基本都属于日间照料，发挥应有作用不够。以居家养老为基本的养老模式，社区（村居）在其中应赋予什么职责、如何发挥作用需进一步研究、探索和明确。
（二）财政投入有待加大。应该看到，近年来我市投入养老事业发展的经费逐年递增，但与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后，出现了社会养老机构发展迟缓、养老服务供给明显不足等具体状况。与杭州市相比，仅西湖区每年安排1500多万元用于政府购买养老服务，8%的老人享受养老服务补贴，而我市该项政策全市投入资金仅1300多万元，不到1%的老人受惠。一些已经建成的机构，由于资金原因，存在着难以为续的窘境。如平阳县鳌江镇古鳌社区居家养老服务照料中心，有500余位老人来日间照料，仅每年维持正常运转的10多万元经费难以长期保证。
（三）政策落实有待到位。一是土地落实难。普遍反映，有建养老机构意愿的投资者，若要拿到土地非常困难。苍南县蒲城卫生院改为养老机构已经10多年，目前有120多位老人在照料，一直没有正式手续就因土地属于临时用地。二是取得补贴难。较多机构，由于登记不了，至今尚未领到政策内的补贴。鹿城区经初步测算，市、区财政补助未到位400余万元。根据市政府《关于加快完善社会养老服务体系建设的意见》，“在省财政按照核定床位数补助的基础上，自建用房按床位数一次性给予每张床位3000元补助，租用用房每张床位每年800元补助，连续补助三年。三个区由市、区财政按现行财政体制给予补助”，目前未完全到位。三是落实优惠难。对民办养老机构减半收取电话、有线电视、宽带一次性接入费，减半收取通信费，减免有线电视、宽带数字电视机顶盒购置费等优惠政策，也没有落实。民办社会养老服务机构由于土地、资金、社保、金融信贷等扶持政策难以有效落实，加之投入养老机构建设风险大、回报低等因素，直接影响了投资养老机构建设的积极性，有的已有投建愿望甚至被打消。如2002年与瓯海区丽岙侨都山庄相继启建的我市三家养老机构，其中两家几年前已停建。
（四）助养共识有待增强。虽然中央、省、市政府对社会养老事业发展很重视，民众的需求也很大，但由于舆论宣传不深入，尤其是示范机构很少，典型推介不够，使广大民众特别是老年人对养老工作普遍存在认识误区。有的对敬老院、光荣院、福利院区分不清，认为入住养老机构就是一些“三无”和“五保户”；有的老年人觉得入住养老机构是子女的不孝，特别在农村，老年人居家养老观念根深蒂固；有的认为类似照料中心的场所满足不了老人精神上的慰藉等等。另外，政府各部门没有作为一个综合性的民生问题共同去抓，有条块分割、资源分散现象，合力形成不够，似乎是单打独斗的工作。
（五）专业人员缺乏。目前我市养老机构中的服务人员，大多来自进城务工人员、本地农村妇女、下岗失业人员和低龄老人，普遍存在着文化程度较低、年龄偏大、没有经过专业培训、护理技能较弱等现象，与服务要求极不适应。且护工短缺，养老机构中的每个护工平均要照护10个以上老人，按照老年人与护理员4:1的要求，比例严重失衡，劳动强度很大，导致许多人特别是年轻人不愿意从事养老服务职业。而接受过专门培训的正规护理人员，因为养老机构不属于卫生行政主管部门承认的医疗服务机构，护理执业经历不被认可，加之待遇不高、社会认同感低等原因，队伍稳定性差。其次，为老志愿者服务队伍建设滞后，总量不足，氛围不浓，配套的志愿者队伍工作记录体系还不完善。在行业管理方面，由于目前尚未形成一套体系完善的养老服务行业管理规范、质量考核标准、养老服务机构准入、退出、激励和投诉处理机制，致使部分养老机构管理比较粗放，少数养老机构存在片面逐利的倾向性问题。如各养老机构内部设施、建设规模、外部环境、服务项目、收费标准等都不尽相同，亟需重视和解决行业管理规范问题。
（六）场所缺登记难。从调查情况看，缺少养老照料场所是城区最大的困难，以鹿城区为例，中心街道（社区）老年人比例高达20%以上，现有场所中多处是利用停车场改建，没有场所是影响社区养老服务照料中心发展的主要瓶颈。事实上，鹿城主城区内有24处多年空置的闲房，其中部分可以通过使用权调剂作为临时养老服务中心的场所。现有养老机构登记不了也很突出，由于登记要有准入条件，如土地、房产产权（违建要拆）及通过消防验收等，目前符合登记条件的不多，一方面，造成管理主体不明确，给日常管理带来空档；另一方面，无形中缺少了监督硬件建设的环节，以至存在较大的安全隐患和 “低、小、散”状态。全市现有近9成养老床位离《养老机构许可办法》要求相去甚远；瑞安市37家民办养老机构中，大部分有违章建筑，有登记的养老机构仅占18%，如果未登记的一律取缔，就会造成供需矛盾更加突出。
三、意见和建议
针对我市人口老龄化呈现的基数大、增速快、高龄化、空巢化和失能、半失能老年人口多的特征、形势及压力，我们认为，社会养老服务体系建设任重道远，政府及相关部门仍需高度重视和加倍努力，对此建议：
（一）进一步统一思想认识，切实把养老服务体系建设摆到更加突出的位置。“老有所养”问题不仅是我国几千年历史传统，更是新一届中央政府实现中国梦的庄严承诺，十八届三中全会明确提出了要积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。养老事业又是重大的民生事业，连着千家万户，关乎社会稳定，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，要在全社会（包括政府）形成共识。要进一步建立健全政府责任体系。“老有所养”首先是政府的责任，是政府公共服务的题中应有之义。因此，要强化部门职责，形成民政部门牵头协调，相关部门各负其责、相互配合的工作机制，特别要注重强化县级政府在推进养老服务体系建设中的责任。
（二）进一步顺应社会发展趋势，着力完善我市养老服务体系建设总体规划。要切实谋划好今后一个时期社会养老事业发展的方向和目标，以改革创新为抓手，进一步明确政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作及机构、社区、家庭、个人相互协调及覆盖面广的社会养老服务体系建设思路，即在坚持政府主导、社会积极参与的前提下，养老服务和产业逐步走向社会化、市场化和产业化的多元发展道路。要加快温州市社会养老服务中心（福利中心二期）项目的建设进度，使具有全省领先及示范作用的工程早日完工。要在土地供应、税费优惠、补贴支持等方面落实现行政策，全力支持市场主体开发安全有效的老年服务产品，鼓励和引导民间资本进入养老服务领域，实现产业投资主体多元化，从而全面建立和提升适合不同群体老人需求的社会化养老服务场所和综合能力，发挥政策的推动力。
（三）进一步加大财政投入，不断完善政府对养老事业发展的各项资金分配机制。各级财政对养老事业发展投入的资金要有投入教育、医疗事业的地位，建立经费动态保障机制，加快促进养老事业发展。老年产业风险较大，政府要大力支持社会力量投资建设，鼓励发展社会养老产业，逐步扩大政府购买服务的范围，尤其引导市场发展个性化的养老服务机构。对不同形式的养老机构要给予不同程度、不同方式的财政补贴，增加福利彩票收益中用于养老事业的比例。对生活在贫困线边缘的老人，要根据本地区居民最基本的生活需求和经济发展水平确定社会保障标准，完善老年人的救灾救济和紧急救助。
（四）进一步整合职能部门力量，强力打好养老场所品质和服务水平提升战。现代社会的“老有所养”，被赋予更多内涵，至少包括物质保障、服务保障和精神慰藉三个层次。因此，没有足够的老年服务场所、服务设施和服务人员，老年人的生活质量依然难以保障。要达到这个要求，必须由政府、社会力量、家庭齐抓共推养老设施均等化、机构布局合理化、养老服务标准化。一要解决布局不合理的格局，并对危房进行改造，对社区盲点合理增加布点。对闲置多年的各类用房进行调剂使用，最大限度提供建设社区养老服务照料中心的场所；二用先进理念引领，由单一的生活照料模式向与满足身心健康与文化需求结合转变，提高吸引力和凝聚力；三要在场所登记方面尽快走出一条路子。
（五）进一步重视队伍建设，全力提高各类为老服务队伍的专业化水平。要加强养老服务从业人员的培训，人力资源和社会保障部门要把现有养老机构的服务人员纳入职业技能培训范围，逐步实现全员持证上岗。要强化待遇保障，建立护理补贴、特岗补贴等制度，适当提高养老服务机构管理和服务人员的工资待遇，明确规定政府主办的养老服务机构其薪酬原则上不低于当地托幼机构同等人员工资标准，以保持养老服务队伍的稳定。要支持引导全市大中专院校开设养老护理、老年服务等专业，培养大批年轻的、有专业技能的养老护理人员。同时在养老服务业中设置社会工作岗位，鼓励相关毕业生到养老服务机构和社区养老服务中心就业。要配齐配强养老机构专职管理人员，建立志愿者活动的社会记录体系，吸引专业社工人才从事养老服务工作，优化人员结构，为养老服务队伍注入生机和活力。
（六）进一步加大宣传力度，营造浓厚的人人关爱老年人的社会氛围。老年人的福祉是现代文明的标志和体现，为此，要整合宣传资源，通过广泛深入的宣传，在全社会营造尊老敬老、爱老助老、孝道养老及提高从事养老行业尊荣感的浓厚氛围和良好风尚。要大力宣传设施较好、服务较优的养老机构，让老年人了解新的养老模式，逐步改变养老观念。要完善部门结对帮扶制度，鼓励社区与区域范围内的学校、医院、企事业单位结对共建，共享场地、设施等资源，定期开展各项为老服务活动。要大力开展专业化的老年医疗卫生、康复护理、信息咨询、法律援助、老年教育等服务项目，不断满足老年人多层次、多样化的养老需求。
