市人大常委会教科文卫工委主任 谷献旦

　　（2014年4月24日）

　　主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　社会资本办医综合改革是我市五大国家级改革试点之一，也是市人大常委会监督的工作重点。在去年专委会调研的基础上，年初以来，市人大常委会副主任卓高柱率调研组赴乐清、永嘉、苍南、鹿城等县（市、区）实地调研，考察了10多家民办医疗机构，6次召开有关部门和民办医疗机构负责人座谈会，共听取50多家民办医疗机构举办者以及卫生协会专家意见和建议，和政府及卫生等相关部门就我市社会资本办医相关政策落实和项目推进情况进行座谈分析，并到改革有特色的深圳、东莞、上海进行学习考察。现将调研情况汇报如下：

　　　　一、我市社会资本办医初见成效

　　市委、市政府高度重视社会资本办医工作，2012年争取到国务院医改办将我市列为全国社会资本办医综合改革试点城市，随后，进行了大胆探索，制定出台了系列文件政策，建立市政府联席会议、督查通报等制度，推动政策的落实，在我市形成新一轮社会资本办医的高潮，民办医疗机构资源量和服务量明显增加。

　　一是社会资本办医步伐有所加快。自试点工作以来，已实施项目17个，完成投资5.39亿元，全市14个首批签约项目已开工4个。2013年也成为我市社会资本办医投资项目最多、投资规模最大的一年。截至2013年底，全市有民办医院75家，占全市医院总数61.5%，比试点前增加了31.6%，实际开放床位数5573张，占全市总开放床位数（26688张）的20.9%，比试点前增加了47.3%。

　　二是社会办医政策环境逐步改善。2012年，市委、市政府制定出台了社会资本办医综合改革“1＋11”政策文件，2013年进一步修订完善，形成了“1+14”升级版文件，在同等待遇基础上清理各种歧视性政策，探索破解社会办医在人才流动、融资限制、税赋负担、用地供给、财政扶持等方面的障碍。开展市级公立医院与民办医院帮扶协作，首批10家民办医院与5家市级公办医院签订了帮扶协议；市、县设立奖补基金1460万元。民办医疗机构负责人普遍认为，我市对社会资本办医支持力度不断加大，办医环境逐步改善，办医氛围日渐浓厚。

　　　　三是民办医疗机构自身建设得到加强。创办15年的温州康宁医院，是目前国内规模最大的精神病专科医院连锁机构之一，2011年获国家临床重点专科（精神类），2012年获三级甲等专科医院资格。近年来，全市民办医院获省级科研立项6项，获省级科技奖励6项。2013年温州康宁医院心身医学、温州手足医院微创外科、温州中山医院生殖医学科被列入市级非公立医院特色学科（全省共12家）。大多数民办医疗机构负责人均表示，在医疗机构达到一定规模和服务水平后，都想做成“百年老店”。

　　二、存在的主要问题

　　尽管当前社会资本办医工作取得了阶段性成效，并争取列入了国家级改革试点，但离十八届三中全会对社会资本办医体制的改革要求、离广大群众的期望还有不小距离。一些关键政策还没突破，许多已有政策落实还不到位，项目推进不尽如人意，如果作为全国示范点，我们的工作更有差距。同时，调研中还发现了一些新情况、新问题，主要表现在以下方面：

　　（一）思想认识还不到位，和先进地方比有的还有差距。有的县（市、区）对社会资本办医认识不到位，部署不够，步子不快，个别部门思想不解放，观念没转变，对充分发挥市场在资源配置中的作用认识不足，存在观望、畏难情绪。一是抓具体工作的力量不足。按国家级改革试点要求，市县两级抓社会资本办医力量远远不足，相关部门投入力量不够，如市卫生局社医办（挂靠）日常只有一个人在具体负责。二是工作合力还没形成。一些部门和单位普遍认为社会资本办医是卫生部门的事，对社会资本办医的支持政策不了解或是了解不透彻。龙湾王侨骨科医院负责人座谈时提到，到几个部门办事，经办人都不知道有对民资办医的支持政策。三是扶持力度不够。与深圳等地相比，我市一些政策的支持力度和改革步伐相对落后。如深圳市对取得三级乙等和甲等分别一次给予1000万和2000万奖励；每床位按10万元标准给予一次性奖励；企业缴纳的所得税按上一年度纳税额的40%给予奖励；为减轻财政负担和消除投资者疑虑，深圳卫生部门要求不再增加公办医院床位数。上海市划出11.88平方公里，建设上海国际医学园区。在多点执业方面，无锡市对符合条件的医师允许在本市3个以内（含3个）执业地点从事相应的医疗活动。

　　（二）关键政策还没突破，现有政策落实缓慢。一是医保定点准入困难，全面放开市场准入尚未到位。民营医院投资者认为，申请医保定点资格的细则中，社保部门对开业时间、床位数、病床使用率等规定不合理。苍南康复护理院负责人认为康复护理项目还不能纳入医保定点，这与国家鼓励发展健康服务业相违背。目前我市的诊所、门诊部基本上都没有获得医保定点资格。温州王晓峰口腔医院负责人王晓峰说，自己同样规模的3家门诊部，在杭州的政府引导加入医保定点，而在温州却无法纳入。同时，卫生行政部门自设门槛较多，如民办医疗机构购买大型医疗设备的审批权限还在省卫生厅。我市各县（市、区）卫生部门对举办诊所的卫生技术人员要求要有本县（市、区）户口，不仅限制外来人才的进入，也限制县（市、区）之间人才流动。二是医生身份限制尚未打破，多点执业推进困难。民办医院医生参加事业单位类社保比例低，按事业类单位参保，要增加每人年均1万元的支出，医疗机构缺乏财政补助支持，考虑到自身效益，参保率极低，我市目前仅康宁医院为部分医生参保。市委、市政府提出“力争通过三年时间的探索，逐步打破身份限制，实现卫生技术人员由身份管理向资格管理转变”，但还没有操作细则。公立医院不积极，医生是属于医院的“单位人”，医院不愿意自己花钱花精力培养的人才被别人用，也使多点执业无法真正开展。三是公立医院改制和“管办分离”进展不快。十八届三中全会提出加快公立医院改革，鼓励和引导社会资金多种形式参与公立医院改制重组。我市的市肿瘤医院改制工作启动已经2年多时间尚未完成。“管办分离、政事分开”的管理体制改革无实质进展，2013年，在厦门召开的全国社会资本办医论坛上，我市就“管办分离”管理体制作了介绍，受到了卫生部的充分肯定，但目前该项工作并无进展，市级公办医院管理中心组建工作还没有进展。四是财政对基本医疗服务的支持力度小，奖补资金门槛过高。目前按事业单位人员参加社保的财政奖补政策仅针对非营利性民办医疗机构，营利性民办医疗机构按规定收费开展的基本医疗服务还不能享受奖补，无法体现政府对承担基本医疗服务的财政支持。财政奖补资金实际到位数少，市本级预算每年2000万元，2013年仅支出327万元，县（市、区）中仅有苍南县、鹿城区两个地方落实部分奖补。五是民办医疗机构房产抵押尚未取得突破。担保法第37条和物权法第184条关于“医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押”的规定，使得民办医院无法用房产抵押获得银行贷款，医疗机构举办者认为，民营医院商业土地是自有资金购买的，期望温州作为改革试点，能在融资抵押方面率先突破。

　　（三）规划预留空间不明确，项目进展缓慢。一是部分县（市、区）在区域卫生规划和医疗机构设置规划没有为社会资本办医预留或留足规划空间。座谈中部分民营医院投资者认为，公立医院整体和单体在大规模负债扩张，挤压了社会资本办医的发展空间，这也导致社会资本办医者信心不足。二是政府对社会资本投资引导不够。从目前签约的30个项目投资领域看，以综合和专科医疗为主，很少投向康复护理、健康服务等公立医院不足而社会急需的领域。三是建设项目审批事项多、时间长。瑞安云江中医院负责人反映，由于没有实行代办，审批程序又不明确，仅土地落实问题他们已经跑了一年多时间，又被告知要重新启动审批程序。永嘉东方医院立项10多年，至今尚未落地。此外，受用地指标制约，一些项目推进相对滞后，经开区、乐清、平阳等社会资本有投资意向而缺乏合适的用地。如苍南佑康医院一期、苍南金城中医院、瑞安龙江中医院等个项目因土地问题未落地。

　　（四）行业自身存在不足，医院管理不够规范。一是民营医疗机构规模较小。社会办医机构院均床位数85张，仅为公立医院（院均床位数492张）l7.3%；院均卫技人员总数为69人，仅为公立医院（院均569人）的12.0%；院均门诊为2.9万人次，仅为公立医院（45.6万人次）的6.3%。由此可见，相对于公立医院，民营医院规模较小。老百姓对社会办医机构缺乏信任，出现“公办医院排长队，社会办医机构门可罗雀”的巨大差异，造成医疗资源的极大浪费。二是对医疗服务的贡献率偏低。2013年全市民办医院业务收入10.66亿元，占全市医院总业务收入6.9%；诊疗人次为229.97万人次，占全市医院总诊疗人次8.1%；住院人数为8.12万人，占全市医院总住院人数10.2%；民营医院病床使用率为66.55%，而同期公立医院病床使用率为95.08%。虽然我市民营医院数量占到61.5%，床位占到20.9%，但是医疗服务贡献率总体还比较低。三是民营医院社会美誉度不高。由于目前温州的社会办医机构还停留在浅层次的资本运作阶段，存在信誉不高、水平不高的现象，让社会认可还需要一个过程。

　　三、下步工作意见和建议

　　根据十八届三中全会推进社会资本办医工作的精神和市委提出努力把“全国试点”办成“全国示范”的要求，下一阶段必须在加大力度落实政策的基础上，进一步解放思想，大胆实践，以更加积极主动的姿态全力推进社会资本办医工作。

　　（一）要高度重视，切实加强领导。截至2012年底，我市千人床位数为3.27张（全省平均4.44张），列全省第10位。最新民调显示，2014年市民最关注的是“看病难、看病贵”，关注度达到31.8%。解决“看病难、看病贵”是当前群众最直接、最现实、呼声最强烈的民生问题。鼓励社会资本办医是十八届三中全会推进社会事业改革的明确要求，是温州解决医疗不足的潜力所在、希望所在、关键所在。作为国家级改革试点，各级政府及相关部门还须高度重视，统一认识，共同推进。按照市委陈书记的要求，把试点变成示范点，为全国做出示范，需要各级主要领导狠下决心，解放思想，亲自研究部署督促，加强工作力度，及时研究解决改革推进中的许多问题。要明确目标定位，做好顶层设计，狠抓责任落实；社会资本办医领导小组办公室要增加力量，专人负责，组织强有力的班子；充分发挥社会资本办医联席会议的核心作用，市卫生局、人力资源与社保局等有关重点部门要进一步统一思想，形成工作合力，增强贯彻执行力。

　　（二）加大政策创新，加快政策落实。一要破除部门壁垒，放宽市场准入。取消部门职能自设的门槛，职能部门要从重审批向重监管转变。加快对门诊部、诊所、康复项目等纳入医保定点的准入调研，加快有序开放。取消卫生技术人员开办诊所的户籍限制，多渠道引进外来人才。二要打破医生身份限制，推进医生多点执业。鼓励民办医疗机构卫生技术人员按照公办医疗机构同类人员标准参加事业单位社会保险。出台打破身份限制的配套政策和实施细则，实现技术人员由身份管理向资格管理转变，引导和鼓励医生开展多点执业。三要加快推进公立医院改革，落实“管办分离”政策。适度降低公立医院比重，在各级医疗机构中，推出部分医院，引导社会资本参与改制重组，探索建立混合所有制形式。可参照深圳、上海做法，加快落实我市《卫生系统推进政事分开、管办分离的若干规定（试行）》的精神，组建市级公办医院管理中心，实现政府职能与公共事业运作功能、监管职能与举办职能分开，真正实行全行业、无差别管理。四是加大财政支持，扩大奖补范围。加大对基本医疗服务的支持力度，应将营利性民办医疗机构按规定收费开展的基本医疗服务纳入奖补范围，体现政府对承担基本医疗服务的财政支持。五要加大金融支持，破解融资难题。协调国土、房管、金融、卫生等部门，重点推进营利性民办医疗机构以土地、房产等固定资产申请抵押贷款，以及利用收费权、知识产权作质押进行融资，加快出台具体的操作流程和实施细则。

　　（三）明确布局规划，狠抓项目落实。一要将社会办医纳入卫生发展规划统筹考虑，在区域卫生规划和医疗机构设置规划中给社会办医留有合理发展空间。新增医疗资源，要优先保障社会资本进入。二要引导民办医疗机构向公立医院不足、社会急需的领域投资，如康复、保健、护理以及高端和特需的医疗。三要设立温州医学园区或海西医疗产业基地。培养与国际接轨的高层次医疗护理、生物医药、医疗器械等专业人才，带动温州整体医疗服务水平的提升，推进我市健康服务业发展。四要加快项目推进。落实项目代办，及时帮助解决签约项目落地过程中存在的困难，加快推进康宁医院二期、阳光中西医结合医院、和平国际医院、市体检中心、温州东方医院等项目建设。

　　（四）加强宣传引导，强化行业监管。一要做好现有民办医院的监管和提升工作。积极推进属地化监管，严厉打击失信和违法行为；加强经常性的质量监督检查，提升现有民办医疗质量管理水平。二要引导和扶持行业协会发展，建立政府和民办医疗机构的第三方沟通渠道，发挥行业组织在倡导行业自律、反映行业诉求等方面的作用。三要加强舆论宣传引导，让群众了解推进社会资本办医的实惠，让干部了解推进社会资本办医改革的紧迫性，切实营造全社会共同关心支持医疗卫生体制改革发展的良好氛围。

　　附件：市人大常委会督办的社会资本办医具体事项

　　附件

　　市人大常委会督办的社会资本办医具体事项