市人大常委会法工委主任　张国光

（2013年4月25日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

开展地方金融综合改革司法保障工作监督是今年市人大常委会的一项重要监督议题。年初，市人大常委会制定印发了《关于开展地方金融综合改革司法保障工作监督的实施方案》。3月份，以黄德康副主任为组长，常委会办公室、研究室、法工委和财经工委负责人组成的调查组，赴有关单位和县（市、区）开展了调查活动。调查活动主要分三个层面进行：一是走访了市中级人民法院，听取市法院和部分县（市、区）法院关于金融综合改革司法保障工作情况的汇报；二是专题听取市政府及金融办对司法保障工作的意见，并分别召开座谈会听取市直相关部门和银行业金融机构的意见建议；三是赴鹿城区、龙湾区、乐清市开展调查，召开相关部门和企业负责人、律师代表座谈会，深入了解金融改革司法保障情况。现将调查情况报告如下：

一、金融综合改革司法保障工作基本成效

去年3月28日，温州金融综合改革试验区获批。全市法院高度重视金融改革司法保障，把握改革要求，顺应司法需求，强化能动司法，在服务大局、完善政策、创新机制、依法办案等方面做了大量工作，为金融综合改革提供了有力保障。

（一）司法保障体系不断健全。市中级法院在温州金融综合改革试验区获批不到两个月时间，即研究出台了司法保障30条意见，得到了市委、上级法院和社会的充分肯定。全市法院认真贯彻落实30条意见，结合实际制定配套措施，加强对金融改革的保障和服务。市中级法院及时总结分析金融审判执行工作中出现的新情况新问题，一方面积极争取党委、政府和上级法院的支持，协同省高院和市有关单位起草制定了审理民间借贷纠纷、保护金融债权、服务保障金融改革等具体指导意见和相关会议纪要，明晰了司法政策和可操作做法；另一方面，延伸金融审判服务职能，运用司法建议手段促进金融风险防控体系的完善，为深化金融改革创造了良好的法治环境。

（二）司法组织保障基本形成。我市两级法院率全省各地之先全部设立了金融审判庭，部分法院设立金融案件执行工作室（组），组建金融审判咨询专家库和专家陪审员队伍，在新型金融组织建立法官联系点，构建了广覆盖、专业化的金融审判大格局，司法保障服务也延伸至基层。市中级法院积极争取党委、政府支持，主动协调有关部门，建立金融监管与金融审判联席会议机制，完善多元化纠纷解决机制，推动建立民间借贷纠纷协同处置机制，拓宽了司法保障平台，合力处置化解了多起重大敏感性事件，依法维护了经济金融秩序和社会和谐稳定。

（三）金融审判执行力度明显提升。全市法院创新审判执行机制和实施措施，加大金融债权保护力度，取得了积极效果。深入开展金融债权保护专项活动和清理未结案活动，领导带头办案，干警主动加班加点，克服案多人少矛盾，有效应对了金融诉讼洪峰。2012年全年，全市法院共办结民间借贷案件19511件，金融类案件5393件，涉及标的额338.22亿元，分别同比上升88.13%、136.02%和375.07%；特别是今年1-3月，已办结民间借贷案件3854件，金融类案件1226年，涉及标的额64.39亿元，同比上升 20.66%、112.48%和85.09%，办案力度进一步加大，民间借贷纠纷和银行不良贷款化解处置速度加快。

今年，市中级法院突出重点，服务大局，部署开展“三个一百”主题实践活动，推进银行不良资产处置、企业破产司法重整和提升审判执行质效三项重点工作，充分体现了司法保障工作的针对性、指导性和实效性，为促进企业转型升级、服务实体经济发展、保障金融综合改革营造了良好的法治氛围。

二、金融综合改革司法保障工作存在的主要困难与问题

当前，局部性金融风波影响仍在持续，金融类案件仍呈高发态势，金融审判执行工作压力仍然突出。

（一）积案化解任务依然繁重。今年1-3月，全市法院收案持续上升，共受理民间借贷案件4702件，与去年同期受理的4742件案件基本持平；受理金融类案件1843件，同比上升46.97%。虽然民间借贷纠纷出现了止升趋稳态势，但金融类纠纷案件仍呈现高发、多发态势，两类案件审判未结案数达到5957件，法院案多人少矛盾依旧突出。去年全市法院金融审判法官人均结案227件，高居全省第一。如何从现有司法人力资源调配上破解案多人少矛盾，且保证审判执行质效，仍是当前亟待解决的突出问题。

（二）审判执行流程优化、机制创新等与新形势要求还不相适应。因受案多人少矛盾等因素制约，立案难问题仍然较为突出，部分案件以各种原因被延期立案或挡于诉讼程序之外。管辖权科学合理研究不够，如在同一份授信合同项下，涉及借款合同纠纷等由基层法院管辖，涉及信用证等涉外商事纠纷由市中级法院管辖，管辖权没有科学整合，加大了司法成本，也影响了裁判尺度的统一。有的企业涉及债务或担保，相关案件由不同法院受理，但因缺乏信息共亨平台，诉讼信息不对称，特别是抵押物被两个以上法院查封的难以协调处置。刑民交叉案件如何及时办结反映一直较为强烈，抵押物被刑事冻结后转民事执行的流程不畅、沟通协调难等问题突出。一些债权人游离于非法吸存和集资诈骗刑事案件之外，又没有提供可救济的司法途径，导致债权保护无路可寻。同时，金融改革司法保障一些成功做法如何与地方性法规制定相衔接尤为紧迫。

（三）法院财产保全工作机制和措施有待改进。我市一些银行过去对借款人资信审查不够，目前又过分依赖担保企业清收不良贷款，并以采取财产保全措施对企业施压。法院对金融机构申请财产保全条件与成本过低（允许保函形式），对保全的必要性审查不够，对申请人的制约措施不完善，在财产分割时又倾向于申请保全人的利益，一定程度上刺激了银行保全的积极性，银行间恶性竞争与恐慌性保全的现象比较普遍，存在保全过多过度等问题，且“保全容易解封难”，导致企业在融资、信用等方面进入困境。同时，各县（市、区）法院对非金融机构债权人的财产保全申请标准不统一、条件过高，一般要求申请人提供保全财产5%到30%的现金或财产担保，不利于债权的平等保护。

（四）金融债权差异化处置原则在司法保障中有待进一步有效落实。当前，法院保护金融债权、处置银行不良贷款任务愈加紧迫，但随之而来的是，企业担保链传导风险急剧扩散，且越是健康具有活力的担保企业，越容易成为“优先”保全和执行的对象。法院在防止担保风险传导上有效办法不多，对担保企业生产性财产和生活性财产区别对待不够，在金融债权差异化处置上还没有统一的标准和形成制度性安排，快速降低不良贷款率与防止担保风险扩散在司法层面面临“两难”困境。

（五）企业破产重整工作机制仍需探索创新。受传统观念的束缚和企业管理不规范的影响，加之破产程序繁琐的制约，司法在助推企业破产重整上仍“心有余而力不足”：一是主动申请破产的案件不多。社会对破产制度没有正确认识，企业不愿走破产重整之路，债权人怕债权份额流失不愿提起破产。二是一些法官对办破产案件存在畏难情绪，主要因缺乏破产案件办理经验而不愿接手此类案件。三是对破产管理人的指导和监管有待加强。我市破产管理人的专业化水平还难以适应破产案件剧增的形势和业务要求，耗费了法官大量精力介入破产实体环节，对破产管理人的业务培训和监督管理亟待加强。四是破产案件办理和考核机制仍需统一和科学设置。法院对破产案件办理虽有办案规程，但部分基层法官表示对办案标准、规范、时限、质效心里没底，破产案件审理考核办法也需科学调整。

（六）司法在促进社会信用体系建设中的作用仍未充分发挥。当前，部分债务人逃废债的行为严重损害了社会信用，一些部门、企业和群众对债务人恶意转移资产、司法机关打击逃废债力度不够，特别是对资金流向追查不深等问题反映强烈。法院对虚假诉讼、伪造证据等案件线索移送公安立案不多，一些具有较强主观恶意的违约、失职行为没有得到应有制裁。有的法官仅出于保护金融债权的目的，对银行工作人员违规操作行为、对银行信贷员向担保企业传递虚假担保信息随意扩大担保范围等债权人的失职行为未予追究，损害了担保企业的合法权益。同时，司法公信力建设仍需加强，对审判执行行为的监督还需进一步强化。

三、加强金融综合改革司法保障工作的意见建议

我市金融综合改革司法保障工作经过一年来的实践，取得了有目共睹的成绩。但是，金融综合改革与经济发展对接成效还不够显著，金融生态仍未有效改善，金融综合改革的道路仍很漫长，这些都为司法保障提出了新要求、新目标。全市法院要立足当前、着眼长远，着力构建金融综合改革法治秩序和更佳的法治环境。

    （一）发挥司法职能，促进社会信用体系建设。重树社会信用是增强市场经济信心、抵御局部金融风波冲击的迫切要求。法院要通过审判管理，继续及时总结金融案件审理过程中发现的监管和风险防控问题，对有关部门和金融机构提出司法建议，督促强化金融风险防控工作，提高金融参与者的信用意识。要切实加大对逃废债行为的打击力度，在案件审判执行过程中加强对债务人资金不良流向的追查，加大对债务人恶意欠逃债务、转移资产和相关人参与虚假诉讼、协助逃债等行为的制裁力度，对债权人违规操作等行为要依法追究造假、违约、失职者的责任，以司法手段重树社会信用。加快完善金融审判征信体系，扩大征信范围，拓展完善金融审判与相关部门征信系统的信息共享与对接，推进信用联防机制建设，切实改善社会信用环境。

   （二）加强债权保护，维护经济金融秩序稳定。优化金融生态和重塑市场经济法治规则是金融综合改革司法保障的重要职责。法院要畅通银行不良资产处置绿色通道，加强与银行不良资产核销工作的衔接，及时出具有关法律文书，依法支持民间资本参与银行不良债权处置工作，为快速降低银行不良贷款率做好司法服务。认真落实民事诉讼法特别程序规定，依法用足抵押债权直接实现、支付令和公证债权文书等法定措施，切实保障抵押权人的合法权益。创新财产保全工作机制，建立法院、行政、银行联动机制，探索研究已查封、冻结财产安全流转的路径，为企业转贷创造条件，以缓解企业资金周转困难。完善金融债权小额速裁机制，更加注重调解在处置金融债权中的作用，努力通过和解维护各方利益。要切实完善金融债权差异化处置工作机制与途径，尝试对债务人和担保人区分责任、分案处理模式，以时间换空间的方式帮扶优质担保企业正常生产。在执行过程中应当要先予处置债务人资产，不足部分由担保人清偿；明确差异化处置标准、原则，加大对主营业务经营良好、发展潜力较大的困难企业帮扶力度，有效防控担保链的风险传递，维护经济金融正常发展秩序。

（三）坚持有保有破，依法助推企业转型升级。优化经济结构、促进转型升级是金融改革司法保障的重要内容。要继续坚持“甄别分类、差异处置、有保有破”的原则，对有市场前景的问题企业，优先采取司法重整、债务和解等方式化解企业财务风险，依法向政府及有关部门提出意见建议豁免部分债务和减轻交易税费，实现资产重组、化危为机；对可淘汰、产能落后的企业和“植物人”企业通过破产清算有序退出市场。加强对破产制度的法律宣传，引导债权人、债务人通过破产程序解决金融纠纷，引导社会正确认识企业破产行为。准确把握政策界限，防范企业借改制、破产之名行逃债之实的违法现象，依法制裁改制、破产中的逃废债行为。要理顺破产案件办理机制，积极推行破产案件的简易审查程序，加强对破产管理人的指导和监督，提高破产管理人的执业能力和法官办理破产案件的能力水平，充分发挥破产的司法效益，助推企业转型升级，促进经济结构调整。

（四）创新工作机制，努力提升审判执行质效。衡量金融改革司法保障成效的关键在于审判执行质效。要从客观实际出发，在尊重法律法规的前提下，进一步明晰司法政策，创新司法举措，切实保障金融改革创新，有效服务实体经济发展，努力构建市场经济法治秩序。创新金融审判执行工作机制，及时立案、送达，整合司法资源，采取有力措施提高审判执行效率。完善金融审判执行联动机制建设，拓展司法与行政、银行协作平台，有效解决刑民交叉案件等司法实践难题，充分发挥金融监管与金融审判联席会议制度的作用，及时解决金融改革创新中出现的新问题。深入开展“三个一百”活动，立足实效、破解难题、推进工作，切实服务大局，保障金融改革顺利推进。加强法院自身建设，既要合理配置司法资源，着力解决案多人少矛盾，又要提高审判执行质效。加强司法公信力建设，规范审判执行裁量行为，市中级法院制发的相关司法指导意见要及时报市人大常委会备案，自觉接受人大和社会各界的监督，主动争取支持与协作，努力提升金融综合改革司法保障工作成效。