市人大常委会法工委主任  张国光

（2012年8月28日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大常委会执法检查组委托，现就律师法执法检查情况向市人大常委会报告，请予以审议。

根据市人大常委会2012年监督工作计划，七月中下旬，市人大常委会执法检查组在黄德康副主任的带领下，对我市贯彻实施《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）情况进行了检查。检查组听取了市政府的汇报；分别召开法院、检察院、公安局、司法局、律师协会等有关单位和律师、人大代表及当事人座谈会；现场走访了市看守所、浙江玉海律师事务所等；并深入鹿城、乐清、瑞安、永嘉等县（市、区）检查；与此同时开展了问卷调查。现将检查情况报告如下：

一、《律师法》在我市贯彻实施的基本情况

新《律师法》自2008年6月1日实施以来，全市上下能够认真抓好贯彻落实，律师在社会主义民主法制建设中的职能作用得到进一步发挥，有力地促进了律师业的健康发展。

（一）律师行业发展态势良好。市政府编制了律师业发展“十二五”规划，制定出台了《关于加强和改进律师工作的实施意见》，为律师业的发展确立了工作方向和目标。近年来，还不断完善和深化司法行政机关的行政管理和律师协会的行业管理相互补的“两结合”律师管理体制改革，如将市直律师事务所的日常监督管理权限下放到三个市辖区司法行政机关，注重了地域的直接性和发挥律师事务所自律管理的作用。律师队伍不断壮大，截止今年6月底，我市共有律师事务所94家，执业律师1056人，另有法律援助律师45人，公职律师40人。律师业务发展迅速，2008年7月至2012年6月，全市律师共办理各类诉讼案件104620件，办理各类非诉法律事务6508件。

（二）律师职能作用有效发挥。各级政府及有关部门搭建平台，积极引导广大律师通过诉讼等传统业务依法服务当事人，同时主动参与改革、发展、稳定等各项中心工作，业务领域不断拓展。在面向政府服务方面，各级政府及一些部门都聘请了律师担任法律顾问，为政府及其部门重要决策提供法律意见，为重大公共项目提供法律支持，推动了政府依法行政。同时组织引导律师参与化解社会矛盾纠纷，充分发挥律师的专业优势，为构建和谐社会起了积极作用。目前全市共有56名律师担任各级人大代表、政协委员，参政议政踊跃。在面向企业服务方面，全市律师为4000多家企业提供一般性法律服务，为1000多家企业进行了“法律体检”，增强了企业依法经营的意识。在面向民生服务方面，2011年将“法律服务进乡村、进社区”列为市政府 “十大民生工程”，目前全市80%以上的村（居、社区）聘请了法律顾问。各律师事务所和律师还将开展法律援助作为关注民生、回报社会的平台，2008年7月至2012年6月，全市律师共办理法律援助案件18287件。

（三）律师队伍素质不断提高。近年来，司法行政机关和律师行业协会组织开展了社会主义法制理念、诚信服务、创先争优、律师核心价值观等教育活动，进一步强化了律师公正、诚信的执业理念。实行律师事务所考核制度，进一步完善了监督机制和奖惩制度。还加大投诉查处力度，对查实的违纪违法执业行为及时处置，促进了律师执业行为的进一步规范，也给社会展现了律师队伍的新面貌。

二、《律师法》贯彻实施中存在的主要问题

（一）对律师角色的认知存在偏差。律师在促进社会主义法制建设、维护国家法律的正确实施、实现公平正义等方面具有不可替代的作用。然而，现实中对律师的社会角色、功能和作用缺乏全面正确的认知。政府层面有对律师和律师行业的定位不甚准确的现象，未能真正把律师作为法律职业共同体的重要成员来对待。社会大众中许多人认为律师就是“替人打官司”、“拿人钱财替人消灾”。个别司法机关的同志仍未摆脱权力本位思想，忽视律师对公权力的监督制约作用。有的心理上对律师不信任，言行上对律师不尊重，导致诉讼中地位不平等。司法机关作为办案依据而出台用于指导审判、检察工作的规范性文件，透明度不够，有的律师根本不知道。一些司法机关、行政部门、企事业单位对《律师法》的贯彻实施抱无所谓态度，影响了《律师法》的执行。据对150位人大代表、律师、法官、检察官、当事人、行政机关工作人员的抽样问卷调查，有62 %的人认为《律师法》在实践中的落实状况为一般或很差。

（二）律师执业环境有待进一步改善。“三难”问题依然突出，律师在侦查阶段会见犯罪嫌疑人“一般案件48小时内安排会见，重大复杂案件5日内安排会见”的规定未能很好落实，案件承办人往往以出差、工作忙等理由推后安排。刑事案件在移送起诉和审理阶段，有的看守所要求律师找检察机关、审判机关签字同意后才能会见。律师会见犯罪嫌疑人的次数、会见时间、谈话内容等被限制以及司法机关派员在场或暗中监视的情况时有发生。一些政府部门对律师调查取证设置附加条件，或以部门文件规定为由予以拒绝，增加了律师调查取证的难度。有的部门之间的规定互为前置，律师无法适从，如一些民事案件，法院立案要求提供可起诉证据材料，而工商、国土、房管等部门提供材料则要以法院立案为前提。问卷调查显示，有39%的人对律师的执业环境表示基本满意，不满意率达61%；86%的律师对司法机关依法落实“三权”表示不满意。

（三）律师队伍不专、偏民商和参差不齐现象不容忽视。目前，我市律师队伍中，专业型、复合型、涉外型高层次人才缺少，不能适应形势发展的需求。律师事务所、律师之间缺乏专业分工，许多律师迫于激烈的竞争，不得不充当“万金油”律师，导致与专业化分工越来越细的法官之间沟通越来越困难。有的律师特别是刚出道的年轻律师从业环境艰辛。有的片面追求经济效益，选择办理民商事案件，不太愿意从事行政、刑事诉讼的代理服务。我市律师队伍总体素质是好的，但少数律师的行为损害了整支队伍的形象，如有的律师对法律援助应付了事，履行义务走过场；有的大局意识不强，没有正确引导当事人采取正当途径维护权益；有的违背执业纪律揽案件，社会影响较差；有的违反规定办关系案、人情案；有的甚至向当事人索要钱物等等。问卷调查统计，36%的人认为律师事务所存在以不正当手段承揽业务的情况；68%的人认为少数律师存在受利益驱动而损害当事人或其他人权益的情形。

（四）法律服务市场亟待进一步规范。目前我市法律服务市场主要有律师和法律工作者两支队伍，执法检查中，普遍反映社会上难以分清两支队伍在法律服务领域中的角色，并存在少数法律工作者借机违反行业规则、违背职业道德承揽业务，甚至非法从事法律服务工作，扰乱了法律服务市场。

（五）律师职业范围有待进一步拓展。律师服务面过窄、业务单一化现象仍比较突出，许多律师未能跳出传统诉讼化服务的框架，提供预防、减少社会矛盾的法律服务不足，特别是律师参与企业决策法律咨询、非诉讼调解、减少当事人“诉累”方面做的不够，律师还习惯于主张当事人进行诉讼。目前律师非诉法律服务的占比仍然偏低，2008年7月至2012年6月，全市律师办理的各类非诉案件仅为各类诉讼案件的6.2%。

此外，律师行业税赋过重在部分地方反映强烈，一定程度制约了律师事业的发展。

三、进一步贯彻实施《律师法》的意见和建议

认真贯彻执行《律师法》，是我国社会主义民主法制建设的需要，对于维护社会公平正义、推进民主进程、促进律师队伍建设具有重要意义。为此，必须一如既往抓好贯彻落实。

（一）加大《律师法》宣传力度，进一步提高全社会对律师在经济社会发展中作用的认识。要将《律师法》宣传教育纳入“六五”普法工作，充分利用各种新闻媒体，广泛、深入地开展宣传，结合宣传律师依法维护当事人合法权益的典型事例，让全社会普遍了解《律师法》的基本内容、制度设置及律师职能和作用，从而正确认识律师参与诉讼活动及开展各项法律服务对促进司法公正和规范社会秩序的重要作用，使律师工作的认知度不断扩大，律师良好的社会形象得到树立，在公众中形成尊重和支持律师执业的良好氛围。政府部门、司法机关要深入学习《律师法》，充分认识律师业的发展程度是一个城市和地区经济发展和社会文明进步的重要标志，并准确把握立法精神，认真研究和解决律师执业中遇到的新情况、新问题，为律师充分执业提供更好的便利条件、法制环境和发展空间。

（二）切实保障律师执业权利，积极维护当事人合法权益。政府有关部门、司法机关要认真梳理这次执法检查中发现的问题，对照《律师法》的规定，及时予以整改，确保律师法定权利落到实处。司法机关要把保障律师执业权利与提高自身办案能力结合起来，以学习贯彻即将实施的新《刑事诉讼法》为契机，及时调整工作思路和措施，尽早与律师依法执业权利对接，根本性地破解律师执业中的“三难”顽症，使律师在办案和各诉讼环节的执业权利得到真正保障。

（三）强化律师队伍建设和管理，提升适应形势发展要求的履职能力。要充分认识加强律师队伍管理的重要性和紧迫性，不断深化律师工作改革，司法行政机关要健全和完善行政管理、行业管理、律师事务所自律管理三个层次的管理体系和律师协会及其内部结构、运行机制，充分发挥不同层面应有的作用，提高自律能力，增强监管效能，推进律师行业良性发展。高度重视思想政治和职业道德建设，使全体律师增强大局意识、社会责任感和政治鉴别力，树立正确的价值观和事业观，确保律师事业坚持正确的政治方向。加强对律师办理重大影响法律事务工作的指导监督。深化对律师事务所和律师的考核和惩戒制度，有效落实律师职业道德和执业纪律，对投诉件要及时查办，坚决制止和严处各类违纪违法执业行为。重视不同时期律师的适应性业务培训，不断提高律师专业应对能力和涌现大量的专业人才。要创造条件和多辟渠道，加大对年轻律师培养和扶持的力度。鼓励一些律师事务所发展专业特长，逐步具备专业化律师事务所的条件，提高竞争力。

（四）净化法律服务市场，规范法律服务行为。认真贯彻落实中央有关规定，严格法律工作者的资格审查和职业道德规范，坚决取缔无证执业，严肃查处损害人民群众和公共利益等的欺诈行为，严厉打击扰乱法律服务市场秩序的“黑律师”、“假律师”。

（五）扩大律师非诉讼服务领域，重视法律援助工作。政府部门、司法机关、律师行业要根据各自职能，积极引导律师努力改变当前仍以参与诉讼为主的执业局面，不断拓展企业决策、金融证券、知识产权、国际贸易、风险投资等非诉讼法律服务领域，延伸职业触角。要充分发挥律师在化解各类矛盾纠纷中的优势，促进社会和谐稳定。政府及有关部门要为法律援助工作提供必要的保障。司法行政机关、律师行业协会要把法律援助工作作为对律师事务所和律师考核的重要内容，进一步完善行之有效的法律援助工作机制。广大律师要充分认识法律援助对保障弱势群体合法权益的积极意义，尽可能多承担法律援助义务，为法律援助对象提供优质高效的法律服务。

附：部分《律师法》规定、执行现状、问卷调查结果对照

 

一、律师执业权利保障方面

1、会见权

【法律规定】《律师法》第三十三条：犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。

【执行现状】①往往要获得侦查机关批准，才能会见；②会见经常会被监视、监听；③有的司法机关并不允许了解有关案情。

【问卷结果】①认为所有会见仍须侦查机关批准的86%%，部分案件会见仍须侦查机关批准0.8%；②认为会见时会被监视监听的82%，会见场所安装监听设备20%。

2、阅卷权

【法律规定】《律师法》 第三十四条：受委托的律师自案件审查起诉之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料。受委托的律师自案件被人民法院受理之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有材料。

【执行现状】大部分司法机关能为律师查阅、摘抄和复制案卷材料提供方便，阅卷权基本得到落实。

【问卷结果】①认为查阅、摘抄和复制案卷材料非常容易的19%%，较为容易的69%。

3、调查取证权

【法律规定】《律师法》第三十五条：受委托的律师根据案情的需要，可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者申请人民法院通知证人出庭作证。

律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。

【执行现状】①申请人民法院通知证人出庭作证，一般不被批准；②律师自行调查取证的，有关单位往往以种种理由不予配合，拒绝提供相关证据材料。或者要有司法机关的协助调查函、立案通知书为前置条件。

【问卷结果】①认为有关单位和个人不予配合、拒绝提供相关证据材料的75%。

二、律师依法执业方面

1、执业纪律和职业操守

【法律规定】《律师法》第三条：律师执业必须遵守宪法和法律，恪守律师职业道德和执业纪律。 律师执业必须以事实为根据，以法律为准绳。律师执业应当接受国家、社会和当事人的监督。律师依法执业受法律保护，任何组织和个人不得侵害律师的合法权益。

【执行现状】①少数律师违反律师职业道德和执业纪律，甚至违法违纪办案。②个别律师在法庭上完全不顾法律事实，颠倒是非，哗宠取众。

【问卷结果】①对律师从业道德和律师队伍建设的整体评价表示满意的1.3%，基本满意的79%。

2、执业中的违法行为

【法律规定】《律师法》第四十条：律师在执业活动中不得有下列行为：（一）私自接受委托、收取费用，接受委托人的财物或者其他利益；（二）利用提供法律服务的便利牟取当事人争议的权益；（三）接受对方当事人的财物或者其他利益，与对方当事人或者第三人恶意串通，侵害委托人的权益；（四）违反规定会见法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员；（五）向法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员行贿，介绍贿赂或者指使、诱导当事人行贿，或者以其他不正当方式影响法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员依法办理案件；（六）故意提供虚假证据或者威胁、利诱他人提供虚假证据，妨碍对方当事人合法取得证据；（七）煽动、教唆当事人采取扰乱公共秩序、危害公共安全等非法手段解决争议；（八）扰乱法庭、仲裁庭秩序，干扰诉讼、仲裁活动的正常进行。

【执行现状】①个别律师存在以请托拉关系为由向当事人索取钱物，或与当事人约定按比例收费等情况；②少数律师存在违反规定会见司法人员或介绍、诱导当事人贿赂办案人员的情形；③个别律师存在利用会见诱导嫌疑人翻供、相关人提供虚假证据等情形；④个别律师无视社会稳定大局，存在诱导当事人采取非正常手段解决争议等情形。

【问卷结果】①律师事务所、律师是否存在不正当手段承揽业务的行为，47%认为没有，36%认为有；②律师因利益驱动而损害当事人或其他人权益的，47%表示没有，36%认为有但极个别，1.3%认为有且较普遍。