市人大常委会代表工委主任  陈永聪

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受主任会议委托，现就提请本次会议审议的《温州市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施的办法（试行）（草案）》（以下简称《办法》），作如下说明：

一、制定《办法》的必要性

我国代表法第三十二条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”

我国法律所确认的人大代表的人身特别保护权，目的是保障权力机关组成人员的法律地位，保护各级人大代表的人身自由，使人大代表能够更好地履行代表职权，防止发生因追究不当损害人大代表身份的严肃性的现象。对县级以上人民代表大会代表采取限制人身自由的措施须经同级人民代表大会主席团、闭会期间须经人大常委会许可，这既是代表依法履职的保障措施，也是人民代表大会主席团和人大常委会的一项权力。如何既保护人大代表执行职务，又支持有关国家机关依法办理案件、打击违法犯罪行为，也就成了人大常委会需要把握的一项重要工作。

近年来，我市有关国家机关提请要求对市人大代表采取限制人身自由措施的情况时有发生，市人大代表要求出台相关许可办法的呼声越来越强烈，由于现行宪法法律对人大许可权的规定并不具体，应当如何提请，如何批准等难予把握，有关国家机关在执行中仍有许多不明确之处。如其他限制人身自由的措施包括哪些，有关国家机关如何报告，人大如何审议许可等等。因此，制定本办法很有必要。

二、制定《办法》的指导思想和依据

起草《办法》的指导思想是，以代表法等法律为依据，从我市实际出发，对本市人民代表大会主席团或者人大常委会和人民法院、人民检察院、公安等市级有关国家机关在依法采取限制代表人身自由措施的实际工作中需要解决的问题，作出实事求是的规定，使这项工作进一步制度化、规范化、程序化，也便于人民法院、人民检察院和公安等有关国家机关操作。

起草《办法》时，我们全面查阅和研究了与许可工作相关的法律法规。主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《浙江省实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》等有关法律法规和《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定，并将这些法律法规和有关规定作为起草《办法》的依据。起草时，有的是直接引用了法律法规的原文，有的是对法律法规做了细化，将有关条款写进了《办法》。有些条文没有直接的法律法规规定，是我们根据多年工作实践，参照相关法律法规的精神起草的，并且使每一条规定都符合立法本意。如果《办法》在本次常委会上得以通过，我们将细化操作流程。

三、起草《办法》的过程

换届后，我们在听取有关国家机关办理市人大代表案件情况汇报时，市有关国家机关主要负责人鉴于代表违法事件时有发生的情况，建议市人大常委会出台相关许可办法，规范对市人大代表采取限制人身自由措施的许可工作。根据陈笑华主任指示与主任会议要求，市人大常委会代表工委主持起草了《办法》（讨论稿）。

从今年5月初开始，我们在市人大常委会黄德康副主任、孟建新副主任的指导支持下，在李步鸣副主任的带领下，着手起草《办法》，6月底形成了《办法》（讨论稿）。我们将《办法》（讨论稿）文本发给办公室、法工委相关人员，进行讨论，形成了《办法》（征求意见稿）。接着，我们把文本呈报市人大常委会相关领导，同时，发给市公、检、法、司等市级有关国家机关征求意见。7月份，李步鸣副主任带领办公室、法工委、代表工委有关人员上门听取意见，分别听取了公、检、法、司、国家安全局、海关六家单位主要领导、分管领导及相关处室负责人对《办法》（征求意见稿）的意见。期间，我们多次组织法律专家进行研究论证，深入到平阳、龙湾等地听取基层对《办法》（征求意见稿）的修改意见。根据各方意见，又进行了反复修改，数易其稿，尽量使《办法》既符合法律规定，又符合常委会工作的实际需要，并具有可操作性。

市人大常委会代表工委根据市人大常委会领导指示，征询省人大常委会有关工作部门的意见，得到了他们的大力支持。8月21日，主任会议对《办法》进行了讨论研究和修改定稿，并决定将《办法》提请本次会议进行审议。

四、《办法》的主要内容

《办法》分4部分，共十七条。

第一部分（第一至第四条），规定了制定的目的与依据、适用范围、限制人身自由措施的种类、提请主体与许可主体等内容。关于第三条，代表法没有明确哪些情形属于“法律规定的其他限制人身自由的措施”。除依法逮捕、实施刑事审判外，我国法律规定的其他限制人身自由的措施有：刑事拘留、拘传、取保候审、监视居住等刑事强制措施，还有行政拘留、司法拘留、劳动教养等限制人身自由的强制措施。因为以上这些措施均具有强制性，在一定期间内限制了当事人的人身自由，同样会影响到代表执行职务，应当属于法律规定的其他限制人身自由的措施。当然，法律规定的还有其他情形也需要提请许可，在《办法》中就不一一列举。

第二部分（第五至第八条），规定了提请的有关事项，主要包括提请的形式和内容、提请的方式。第六条、第七条、第八条规定了三种情况的提请方式。“本行政区域以外的有关国家机关对本市人大代表采取限制人身自由措施的，应当委托本市市级有关国家机关提请许可”，这是参照《人民检察院刑事诉讼规则》第七十九条第六款的规定提出的。

第三部分（第九至第十二条），规定了许可的有关事项，主要包括报告受理、审议、决定的作出和后续许可事项的报告、保密等内容。关于第十条第二款，实践中，人大常委会一般每2个月召开一次，专为审查许可事项临时召集会议的可能性并不大。而有关国家机关提请许可的事项多发生在两次常委会会议之间，有些情况较为紧急，需要立即作出决定，鉴于这种情况，规定“在常委会会议不能适时召开时，在特殊情况下，可在征得市人大常委会多数组成人员意见后行文答复有关国家机关，并向下一次常委会会议按照程序提请确认”。关于需进一步采取措施时是否再提请许可的问题，法律没有明确的规定。全国人大常委会法工委就这一问题对山西、浙江等省人大常委会的答复是：对代表采取限制人身自由的措施已报经许可的，就同一理由对其采取后续措施时，可以不再报经许可。《办法》第十一条明确为“可以不再提请许可”。但我们认为还应告知人大常委会，以便于对代表被限制人身自由后情况的了解和掌握。

第四部分（第十三至第十七条），规定了违反的处理、人大会议期间的许可、实施刑事审判的许可、解释权、试行时间等内容。

以上说明连同《办法》，一并请予审议。