市人大常委会法工委主任   张国光

（2012年12月18日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大常委会执法检查组委托，现就法官法执法检查情况向市人大常委会报告，请予以审议。

根据市人大常委会2012年监督工作计划，9月中下旬，市人大常委会执法检查组在黄德康副主任的带领下，对我市贯彻实施《中华人民共和国法官法》（以下简称法官法）情况进行了检查。检查组到市中级法院听取了贯彻实施法官法情况的汇报，并旁听了案件庭审；分别召开相关单位综合座谈会、法官座谈会和人大代表、人民陪审员、律师及当事人座谈会，听取了各方面就贯彻实施法官法情况的反映和有关意见建议；检查组还到鹿城区和平阳、文成、苍南等县进行检查，走访了基层法院，听取了各县政法单位和有关诉讼参与人的意见建议，从而全面了解了法官法在我市的贯彻实施情况。现将检查情况报告如下：

一、我市贯彻实施法官法的基本情况

    近年来，全市法院认真贯彻实施法官法，严格落实各项制度规定，狠抓法官队伍建设，着力改善司法条件，优化司法环境，促进公正司法，为保障经济社会发展、维护社会和谐稳定作出了积极贡献。

（一）严格队伍管理，法官队伍整体素质进一步提升。全市法院严格执行法官任职准入制度，大批年轻、高学历法律人才充实到法官队伍，法官年龄结构不断优化，综合素质明显提升。严格依照法定标准选拔法官，依照法定权限和程序提请人大任免法官，认真落实任职回避、考核、惩戒、辞职辞退等制度，法官队伍职业化建设取得新的成效。探索实行法官遴选、竞争上岗等制度，一批优秀的基层法官和业务骨干得到晋级和提拔，法院领导班子的专业化建设进一步加强。同时，全市法院大力推进法官思想政治建设，强化核心价值观教育，深入开展公正廉洁司法教育活动，依法严肃查处违法违纪案件，树立和维护了法官队伍良好形象。

（二）规范司法行为，法官办案能力与水平有明显提高。全市法院认真实施法官教育培训工作，积极搭建学习平台，开展多形式的业务培训活动，选送优秀法官到国家法官学院等院校参加教育培训，形成了浓厚的学习争先氛围。认真落实考核、评议制度，建立完善岗位目标管理考评和庭审考评等办法，出台有关廉洁自律维护司法公正的规定，有效规范了法官的司法行为。去年，市中级法院专门设立审判管理办公室，建立审判执行质效评估体系，在全省率先对人民法庭便民诉讼和办案质效实行逐月考评通报；鹿城等县（市、区）法院开展干警警戒性教育管理，得到了省高院的充分肯定。市、县两级法院主动加强外部监督制约机制建设，深入推行阳光司法公开公信工程，通过网络向社会公开裁判文书和直播重大案件庭审，平阳等县（市、区）法院设立人大代表联络室，自觉接受人大监督，均取得了较好的成效。

（三）注重能动司法，法官在服务经济社会发展中的作用得到有效发挥。全市法院坚持“为大局服务、为人民司法”工作主题，制定服务金融综合改革、保障重点项目建设等司法工作意见，及时应对改革举措，妥善处理各类矛盾纠纷，在服务经济转型发展和维护社会稳定中发挥了重要作用。全市法院每年收案数、结案数、人均结案数三项指标均处于全省前列。今年1-11月，全市法院收案数已达112608件，结案数108961件，分别上升29%和31.3%，其中市中级法院收案数7532件，结案数7055件，分别上升20.3%和8.1%，全市一线法官人均结案数达169件。法官经常性的加班加点、不辞辛劳办案，体现了强烈的责任意识和良好的司法作风。全市法院和法官在服务经济社会发展中还涌现了一批全国、省、市先进典型。

二、贯彻实施法官法存在的主要问题和困难

近年来，随着我市经济社会的快速发展，各类矛盾不断凸显，也使案件数量急剧增长，对此，从法官法的立法精神和要求体现看，从法官适应日趋复杂的司法环境看，法官的待遇、地位与其作用发挥不相匹配，法官现行队伍管理体制与法官法的规定不相一致，法官的职业环境与法治文明的要求还不协调，法官的司法形象与人民群众的期待还有差距等问题不同程度地存在。主要表现在以下方面：

（一）法官法的宣传不够到位，法官队伍管理趋向行政化。由于法官法调整对象、内容的特定性，法制宣传教育覆盖面不宽，党政部门和群众对法官法的知晓度不高，加之现行体制的原因，导致对法官队伍的管理和监督没有体现其职业特性和法律要求。在执法检查座谈会上，一位县普法办干部表示，在我国法律体系中还不知道有法官法。一些部门单位片面地认为贯彻法官法是法院系统的事，在法官任免、考核、管理和职业保障上没能很好地落实法官法的相关要求。近年来，法官队伍管理行政化色彩日趋浓厚。一是法官担负行政事务增多。有的地方将法院等同于行政部门，法官面临着会议活动多、检查考核多、非审判性事务多的状况，个别县（市、区）还要求法院参与招商引资。二是法官的福利待遇与行政级别挂钩更加紧密，法官法关于等级的规定在实践中没有体现。政治待遇注重行政级别而不重视法官等级，有的法院把审判委员会专委职位作为解决干部职级的政治待遇，弱化了审委会的专业功能。

（二）案多人少矛盾突出，司法资源亟待合理配置。我市法院受理的案件数量持续增长，特别是去年以来，金融类涉企涉债案件急剧增加。今年1-11月份，全市法院新收各类案件数量净增加近2.5万件。苍南、瑞安、龙湾法院一线法官人均结案数分别为268件、257件、240件，增幅居全省前列。多数法官日均办结1件以上案件，办案质量难以有效保证。全市未结案件15215件，同比上升了18.4%。目前，全市部署开展积案清理活动，部分法院实行单休，有的实行晚上定时加班。长期超负荷工作，法官的身心健康状况令人担忧。案多人少矛盾的进一步突出，也暴露了当前法院系统司法资源配置的不合理问题。一方面，基层法官编制增加数与案件增长数不相匹配。近年来，审判权限大幅下放，基层收案数大幅增长，人员补充却未能跟上。以鹿城法院为例，2011年案件数较2006年增加了70%，但干警人数仅增加18%。另一方面，大多数基层法院现有编制没有用足。全市法院目前还空缺编制200多人，有的县（市、区）法院编制空置达30人。其次，法院内部资源配置不合理。全市法院现有法官926人（占干警总数的60.8%），而从事办案的一线法官651人，仅为法官人数的70.3%，有近三成法官从事行政事务或受政策规定退居“二线”，造成司法资源的浪费。

（三）司法环境日趋复杂，法官工作面临新的考验。我市诉讼案件数量大幅增长，案件类型多样化、矛盾纠纷复杂化、涉及利益主体多元化的特点日益突出，给法官的审判能力带来了新的考验，也为法官权利义务的履行提出了新的情况。一是法官依法独立审判权利问题。执法检查中，法官和律师反映，法官在审判实践中，办案意识有时受到各方面因素干扰，司法公正难以保障。面对涉法涉诉信访增多的压力，法官裁判顾虑重重，易被重社会效果更为稳妥的意识所左右。二是法官的人身权益保护存在现实困境。一方面，当事人无理缠诉缠访、借助网络恶意攻击法官、现场冲击法庭或妨碍执行、漫骂侮辱法官的现象时有发生，但法官人身权益的相关保护机制仍未真正建立和有效落实。另一方面，法院不断强化安保措施，诉讼参与人普遍反映“门难进”、“事难办”，群众对此不理解，积累了对司法工作的怨气。三是法官学习培训权利没有充分保障。由于案多人少矛盾突出，法官疲于应付办案，没有更多的时间精力参与业务学习和集中培训，审理新类型案件面临不小的挑战和压力。

（四）法官的职业尊荣感降低，法官人才流失现象增多。受体制机制和社会环境的影响，法官的政治地位、社会地位与法治文明的要求和法官的期望还有较大差距。一是法官的工资待遇与工作付出不相匹配。多数年轻法官表示自己的工资收入远不如当律师或从事企业法务工作的同学。法院反映，阳光工资后，法官的工资待遇缺乏激励性，案件办多办少一个样，不能体现“多劳多得”的分配原则。同时，由于工资制度的差异，法官加班没有补贴，而法警加班则享有相关补贴，造成了新的分配不公。二是法官晋升难问题突出。执法检查中有部分同志提出，在国家政治体制中，法院、检察院与政府平等，但其政治级别却相当于政府部门，其内设机构负责人的行政级别不如公安部门，这一状况不利于司法权威的树立，且影响了法官的职业尊荣感。基层法官普遍反映，由于法院机构职级低、法官人数多，晋升机会远不如党政机关干部。目前，我市基层法院班子平均年龄45岁以上，优秀年轻的基层法官得不到及时提拔，挫伤了工作积极性。三是法官骨干流失现象增多。法官工作压力大、待遇级别低，入职后心理落差大，导致法官自我认同感弱化，去专业化的流失加速。据统计，2011年全市法院招录干警（包括法警等公务员）78人，调离52人；其中鹿城区法院招录10人，调离8人。同时，非本地化现象较为突出。平阳法院现有30岁以下干警51人，其中非平阳籍26人，多数干警等待机会调回原籍或发达地区，这在文成、泰顺等欠发达地区法院更为突出。年轻优秀法官的外流，进一步削弱了基层法院的审判力量。

（五）法官队伍形象需要进一步提升。法官法实施以来，全市法官队伍整体素质有了明显提高。但是良莠不齐的现象仍一定程度存在。个别法官法治理念不强，大局意识淡薄，服务精神欠缺，司法能力不足，如有的缺乏工作责任感，办事拖拉，有的对待群众态度生硬，不善于法制教育宣传，裁判方式简单，影响了司法的法律效果和社会效果。部分法官受制于案件积压、精力不济的压力，通过各种方式延长审限，影响了审判执行效率和质量。个别法官职业修养不高，特权思想严重，社交圈复杂，办“人情案”、“关系案”，导致裁判不公，甚至走上违法道路，严重损害了法官队伍的整体形象。

执法检查中，法院和相关单位还反映，法官法实施十多年来，有的规定过于原则，且无配套规定，在实践中难以落实，尤其是法官等级等。公务员法实施后，有关单位对法官的管理主要依据公务员法，法官法与公务员法如何衔接和实行分类管理有待立法的完善。

三、深入贯彻实施法官法的意见和建议

法官是社会公平正义的守护者。随着经济社会的发展，人民群众的法治观念日益增强，司法需求不断提高，对法官作用的发挥提出了新的更高要求。我们必须深入贯彻实施法官法，维护法官职业权利，保障法官依法履职，促进法官队伍建设。为此，提出如下意见建议：

（一）加强宣传，在全社会营造尊重法官、信仰法律的浓厚氛围。法院要加强法官法的宣传力度，着重突出制度建设成果、法官先进典型和执法办案成效的宣传，向社会广泛宣传法官的义务和权利，积极争取党政部门和社会各界理解法官工作、支持法官办案、尊重法官裁判，努力培育社会法治氛围。有关单位部门要进一步学习贯彻法官法，向干部群众广泛宣传我国司法制度，增加支持和监督意识，尊重司法工作规律，避免和纠正法官队伍管理行政化趋向。要着力优化司法环境，切实维护司法权威，促进司法公正。

    （二）强化保障，切实为法官依法履职创造良好环境。法院要积极应对案多人少矛盾，认真分析原因，深入研究对策，在破解问题上要做到“内外兼修、标本兼治”，既要用足现有编制，合理配置内部司法资源，又要通过加强诉调对接等机制建设和支持仲裁执行等措施引导分流案件；既要加大积案清理力度，又要着力支持与推进社会管理创新，从根本上预防和化解社会矛盾。要切实加强法官职业保障，强化激励机制建设，减轻法官的工作和生活压力，增强法官职业的吸引力。政府及其部门要深入研究有关政策措施，大力支持审判执行工作，切实为法官职业保障创造良好条件。

（三）狠抓队伍，努力提高法官队伍建设水平。要着力优化法官队伍年龄、专业结构，全面提高队伍整体素质。认真落实法官任免、任职回避、考核、培训、奖励、惩戒等各项制度规定，特别是要规范法官任免，加强人大对任免法官的考核与监督；并要以任职回避为抓手，促进司法公正。市、县法院要积极主动争取编办和组织部门的支持，拓宽法官晋升渠道，创造条件提升法院庭室负责人的行政职级，提高法官工作积极性。加大基层法院法官队伍建设力度，在坚持和完善法官遴选制度的基础上，探索建立市中级法院普通法官下派工作制度，促进双向流动，提升队伍活力。要创造条件、搭建平台加强法官业务学习培训，规范司法行为，提高法官处理复杂问题的能力和水平。要继续加强法官的思想政治和职业修养建设，强化政法干警核心价值观教育，严肃查处办“人情案”、“关系案”等违纪违法行为。