温州市人民政府
2011年10月31日
去年以来，温州市委、市政府根据国家农业部《关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见》对开展“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”农村改革试验的要求，按照中央和省委的统一部署，在全市范围开展推进城乡统筹综合改革，着力破除城乡二元结构。市委、市政府召开全市推进统筹城乡推进城镇化改革发展动员大会，出台了《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》（温委[2011]1号），对我市统筹城乡综合改革工作作出了重大部署。从一年多的实践来看，各项工作已有序展开，并取得了阶段性成效。现将主要工作情况汇报如下：
一、进展情况
（一）乡镇行政区划调整基本完成。自去年12月份全市启动乡镇行政区划调整工作，到今年6月底乡镇行政区划调整到位。通过撤乡镇建街道和乡镇撤扩并，全市乡镇（街道）数由原来的290个减少至140个，缩减率为51.7%，其中镇65个（减少53个）、乡6个（减少136个）、街道69个（增加39个）。经过此次区划调整之后，全市乡镇的平均面积从43.75平方公里扩大到138.7平方公里，平均人口从2.36万上升至7.45万人，街道比例从10.3%提升到49.3%。与此同时，通过实施“区镇合一、区街统分”的管理新体制，全市布局设置了38个功能区，其中都市型功能区34个、旅游功能区4个，市区东部五大功能区通过调整整合，构建了各具特色又联动发展的功能格局；规划确定了51个中心镇，辐射集聚能力迅速增强，“1650”大都市框架初步形成。
（二）农房改造集聚建设全面展开。农房改造集聚建设是温州统筹城乡综合改革的切入点，也是城乡统筹综合改革一项重大的民生工程和牵引工程。在农房改造集聚建设中，我们坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”和“自愿、依法、有偿”原则下，大力提倡并积极推进跨域集聚。到目前，市、县（市、区）、镇（街道）、项目点的政策体系已基本形成。继11个县级政策相继出台后，21个镇级或项目点的实施细则已出台,40个镇级政策在征求意见或已形成审议稿，另有20个镇的实施细则在制订中。全市首轮农房集聚改造项目已全面启动，形成从试点启动到全面推进的良好态势。各镇（街道）、功能区凝心聚力地抓好1+X规划修编；投融资平台也已全部组建，已成立84家新农村建设投融资公司（73家镇级，11家县级），注册资金24.76亿元；市区还全面推进“村房两改”工作并列入城市转型发展破难攻坚七大硬仗之一。截至9月30日，全市已启动项目点184个(其中去年启动的项目29个），总占地面积744.39万㎡，总建筑面积1449.5万㎡，总投资491.5亿元；其中：已办理供地项目108个，供地面积395.17万㎡；已开工（办理4证）73个，建筑面积436.73万㎡；累计已完成投资额35.4亿元，除市区外，还涉及各县（市）53个镇(街道）、功能区，已签订安置协议12242户。
（三）“三分三改”工作进展顺利。城乡统筹综合改革，最根本的是破除城乡二元结构，最核心的是要素无障碍流动和市场化配置，主要内容是实行“三分三改” （即政经分开、资地分开、户产分开，股改、地改、户改）。目前，我市村级集体资产股份量化和农用地流转进展顺利。在全省率先全面完成村经济合作社换届工作，为村经济合作社实施股改打下良好基础。8月底在文成县召开了全市推进股改、地改工作现场会，全面部署了下阶段股改、地改工作。并印发了《温州市村级集体资产产权制度改革资料汇编》。截至9月20日，已有35个镇（街道）的122个村正式启动股改，新组建34家村股份经济合作社，村土地合作社的探索也在局部地区（龙湾和文成）走出了第一步，18家村土地合作社挂牌成立。土地承包经营权流转已基本完成了县、镇两级流转平台的搭建。上半年乡镇撤扩并后，及时将原已建立的78家土地流转服务站规范重组为50家，同时新建镇级土地流转服务站12家、土地流转市场中介组织1家、建成规范化县级土地承包纠纷仲裁机构1家。研究制订市级层面的流转制度和程序，现文稿已经市法制办审核通过，报市政府常务会议审议。开发了网上流转交易平台并开始运作（温州市农村土地承包经营权流转信息平台）,使进一步完善农用地流转制度具有了良好的信息化条件。与此同时，户籍制度改革试点工作积极推进。开展户籍制度改革，就是要取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一、以实有人口和实有住所管理为主、按居住地登记的户口制度；同时，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。目前，进行户改的各项技术准备都已就绪，各种宣传资料也已准备妥当，依附在户口制度上各项利益剥离政策正在研究制订之中。年内将按照全省户籍制度改革的统一部署和要求，先期选择1-2个县开展试点，在取得试点经验后再向全市面上推开。
（四）村级组织转并联有序推进。通过基层组织转并联，加快推进“三分三改”，实现村组织政经分开；突出抓好社区服务中心建设，实现便民服务全覆盖；强化转并联组织建设，逐步形成以联居党组织为核心、政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动的农村新社区管理体制，最终实现新型社区管理服务新模式。按照“形神俱合、逐步融合”的要求，全市5405个行政村通过“转并联”规划设置组建856个新型社区，截止9月26日，已挂牌运行的新社区720个，占规划总数的84.1%，龙湾、瓯海、永嘉、文成、平阳、苍南已全部挂牌。
（五）其他各项配套改革稳步推进。在中心镇管理体制改革方面，加快推进22个省级中心镇培育工作，重点抓好4个小城市培育试点（龙港、鳌江、塘下、柳市），组织实施“三年行动计划”，加大扩权改革推进力度，探索建立与小城市建设管理相适应的体制和机制。抓好市级层面51个中心镇培育，在以往改革经验和政策的基础上，制定出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》，重点要在推进中心镇扩权改革与综合执法试点上取得实质性进展，并在全市构建起以“镇（街道）—社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。在社会保障制度配套改革方面，全面制定各种养老保险之间的转化接续政策，进一步完善被征地农民养老保障与职工养老保险之间、城乡居民社会养老保险与被征地农民社会保障和职工基本养老保险之间的衔接政策，努力形成广覆盖、多层次、城乡贯通、可转换衔接的社会养老保障体系，为最终实现全社会养老保障制度一体化奠定基础。9月底，全市所有统筹地区已全面完成新型农村合作医疗管理职能移交人力资源和社会保障部门，运行平稳有序。从9月底开始，温州实行全市医保一卡通，对异地就医人员的医疗费用实行直接刷卡结算，在全市范围内目前已公布213家定点医疗机构和定点药店。今年年内，浙江全省将实现基本医疗保险异地就医联网结算“一卡通”。探索以土地承包经营权流转提升农户社会保障水平的新机制，对长期全部流转土地承包经营权的农户，若选择参加城乡居民社会养老保险的，其财政补贴标准根据流转农户选择的缴费档次，在原有的基础上再提高50%。对在就业年龄段且有就业愿望的农村居民，按月给予失业补助，期限最长不超过24个月。在金融体制配套改革方面，组建了全省规模最大的农村资金互助社，注册资本金500万元，服务社员698位。建立了温州股权营运中心、温州民间投资服务中心、温州风险投资研究院等民间投资服务“平台”。启动国家级金融综合改革试验区的申报工作，《温州国家金融综合改革试验区总体方案》已形成送审稿。截至8月底，全市开业和筹建小额贷款公司35家，数量位居全省首位，注册资本56.2亿元，占全省的17.03%；村镇银行6家，占全省20%。
二、主要问题
目前，我市的统筹城乡综合改革特别是农房改造集聚建设推进力度较大、进展较快、铺开面广，但在推进过程中也暴露出不少问题，主要包括：一是规划引领问题。我市进行的农房改造集聚建设是在温州城市总体规划、各县（市）域总体规划和各镇（功能区）“1+X”规划尚在编制中开始的。从目前开展的农房改造集聚建设项目点规模看，集聚点的占地面积在30亩以下的59个，占32%，60亩以下的125个，占68%，规模明显偏小（注：按社区规模2000户以上、户均面积120平方米、容积率2.5计，集聚点的占地规模应在150亩以上，上报的184个项目只有8个项目符合要求），且多为插花式。许多还没有依据规划科学合理布局各城镇新社区组团，即小又散，没有规模，配套欠缺，今后可能会带来一些后遗症。二是土地滚动开发问题。如何利用好城乡建设用地增减挂钩政策，是实现土地滚动开发、推动农房改造集聚建设可持续发展的关键。去年国办发47号文件明确要求增减挂钩必须合理设置建新拆旧项目区，并严禁循环使用周转指标，这对我市农房改造集聚建设用地指标的滚动使用带来一定难度。特别是我市进行农房改造集聚，是以自愿为前提，宅基地退出难以形成整村和连片，难以做成符合要求的土地增减挂钩项目区。另外，由于历史原因，我市部分老房子被错划为农保地，拆旧后无法置换出建设用地。这些问题都给农房改造集聚建设带来实际困难。三是建设融资问题。在平台融资问题上，向温州域外融资、低成本融资是农房改造集聚建设融资的重要途径，但目前符合这两条要求的主要是国家政策性银行、社保基金、保险基金，这些机构对融资平台和项目的要求高，镇（街道）级平台基本不符合要求。在农房按揭贷款问题上，宅基地置换中有相当部分农民会置换到两套以上农房且原来已经购买过商品房，但按现行政策规定两套以上房子是不可以得到按揭贷款的。四是村级组织转并联问题。村级组织转并联为了扩大基层组织规模，有利于政府公共服务全覆盖和提高服务质量，实现农村社区化管理。目前我市的村级组织转并联是农房改造集聚建设起步和“三分三改”还没有全面推进下开展的，故是以联为主要形式，真正实现转和并、实现社区综合服务还需要一个过程。此外，在推进农房改造集聚跨区域联建政策还需进一步深化，股改、地改工作推进中面临股改量化对象认定复杂性等困难及山地、林权没有及时纳入地改等诸多问题，尤其是农村宅基地用益物权和农村集体建设用地的流转等涉及地改的敏感内容需要进一步探讨。这些都需要在改革实践中不断探索、着力研究解决。
三、下步工作
（一）着力推进农房改造集聚建设。1、要坚持规划先行。加快完成各层次的区域总体规划和控制性详规以及土地利用总体规划等的编制工作，并按照城市化和城市、农村各具特色的要求，合理规划、优化布局各个农房改造集聚建设点，将农房集聚点主要集中在县级城区和副城区，吸引农民到二三产业发达的城镇安居乐业；同时，适当扩大集聚点规模，努力提升城市档次，提高城市化率。2、要切实加强指导。推进农房改造集聚建设，制订实施细则是关键。目前全市已出台实施细则的集聚点还不多，接下来我们将立足各地实际，指导督促各地抓紧出台实施细则，充分体现“三可”要求，确保农房改造集聚建设顺利进行。同时，也要加强土地增减挂钩政策的指导，做好各个农房改造集聚项目的土地增减挂钩项目包装，编制方案，待国家政策解冻后立即上报审批。积极研究有利于温州持续开展农房改造集聚建设的新政策，争取省国土厅和国土资源部同意温州用地新政策开展建设用地增减挂钩试点。3、要做大县级融资平台。目前融资工作的重点是如何将项目包装成符合融资要求，与金融机构进行对接洽谈。市金融办和市农办已经与工商银行总行私人投资部和安邦保险投资部开始对接。鹿城区和洞头县已分别成功地运用了银行委托贷款和利用村级集体资金用于农房改造集聚建设。农房按揭贷款的有关政策也正在研究和对接中。4、加快制定跨域联建政策。9月份工作例会上，永嘉县已经提出了跨域联建政策的基本思路，将县域内按照分为四类区域，分别以不同的系数计算不同区域的农民集聚到不同区域的房屋安置面积和价格，并以面积区分为主；对节余建设用地的利益分配，由县级统筹60%，40%用于迁出地和迁入地，节余的增量建设用地所获取的收益主要用于农房改造集聚建设和公共设施建设。下步将在永嘉试点基础上，逐步在全市推广。
（二）着力推进股改、地改工作。尽快出台《关于加快推进农村产权制度改革的实施意见》，下发各县（市、区）执行。力争到今年底，综合改革试点镇（街道）股改要完成20%以上，其他各镇（街道、乡）要完成2个以上；2012年全市要有80%以上的行政村完成股改工作；2013年全市基本完成股改。各村在完成股改的同时要组建土地合作社。2013年试运行农村产权登记交易平台。在推进地改的同时，将农村林地承包经营权一并纳入土地合作社；并在温州试验区改革方案获批后，逐步拓展到农村宅基地用益物权和农村集体建设用地。
（三）着力推进村级组织转并联。在加快推进股改、地改，建设农村产权流转市场的同时，制订并组织实施《温州市城乡社区规范化建设暂行规定》、《民办社会工作服务机构扶持暂行办法》、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》等系列社会管理创新工作文件，强化社区组织建设，明确社区组织设置、职能事务、队伍和阵地建设、经费保障等。在加快推进村级组织转并联的同时，进一步做好规范运作有关工作，拓展社区服务中心服务内容，提升管理水平。
（四）着力推进温州农村金融体制改革。认真贯彻落实温家宝总理10月4日在温州的讲话精神，根据省委、省政府的统一部署，结合温州实际，制定《温州国家金融综合改革试验区总体方案》，推进温州金融改革创新发展。重点要在加强区域金融辐射功能、加快金融对外开放、提升金融竞争力、做强地方金融机构、完善金融市场、引导社会和民间资本流动、优先金融生态环境等七个方面创新突破。重点抓好四个方面：一是以地方金融业做大做强为着力点，打造中小企业金融服务示范区；二是以民间金融组织试点为突破口，打造民间金融规范发展示范区；三是以深化金融业务创新为试点，打造优化农村金融服务示范区；四是以金融集聚区建设为重点，有效保障温州金融综合改革试验区试点。
（五）着力推进其他各项改革工作。一是户籍制度改革。国务院对我国户籍制度改革已提出了明确要求，省里也要求各市在年内至少选择一个县（市、区）开展户籍管理体制改革试点。当前，我们主要抓试点的同时，及早谋划和做好户籍制度改革下步全面铺开的各项前期工作，特别是要组织梳理依附在户口上的利益，研究制订利益剥离配套政策，确保户改工作整体衔接、有序推进。二是中心镇管理体制改革。重点是组织实施和推进22个省级中心镇、4个小城市培育试点镇的“三年行动计划”，探索建立与小城市建设管理相适应的体制和机制；探索和理顺镇区合一、街区合一管理体制。三是社会保障制度改革。在全面实施各种养老保险之间的转化接续同时，探索建设城乡一体化的社会保障制度。
