温州市中级人民法院副院长 邱志丰
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受崔盛钢院长委托，我向会议报告全市法院加强司法调解、推动大调解体系建设的情况，请予审查。
市委作出大调解决策，我们深切感到，这不仅是全市经济社会发展的现实需要，也是建设和谐社会的需要。当前，我市因城市建设、征地拆迁、劳动就业、企业改制、经贸纠纷等引发了一些社会矛盾，对这些矛盾的解决，必须实行综合施治，要从构建大调解体系着手,促进案结事了。因此，全市法院迅速行动，狠抓落实，与人民调解、行政调解协同配合、互相促进，齐心协力化解矛盾，促进社会和谐，取得了良好成效。今年9月5日，我市2个法院和3名干警被省高院、省司法厅评为全省诉调衔接工作先进集体和先进个人，其中，市中院更是唯一一个被评为先进集体的中级法院。
一、坚定贯彻市委部署，充当大调解生力军
市委部署大调解工作后，全市法院快速启动，迅猛推进。中院2010年将大调解体系建设工作作为“一把手”推行“领导一线工作法”的重点项目，今年又将这项工作列入“法院十大项目”，一以贯之、狠抓落实、强力推进。
一是加强组织领导。从2010年以来，中院主要领导先后三次在年初、年中召开的全市法院院长会上，对大调解体系建设反复强调、部署，两次专门下发明传通知进行督导，并以立案庭为核心，建立健全了大调解工作专门办事机构。中院还建立了业务部门调解和全市法院调解数据月报制度，指定办公室专人对各法院工作进度逐月通报。开展全市十大调解能手等创先争优活动，把调解业绩作为考核审判工作的重要内容，纳入审判管理范畴和法官执法业绩档案，与职级晋升和评先创优挂钩，做到思想、目标、机构、措施四到位，充分调动法官参加大调解工作的积极性和主动性。苍南等法院还在立案大厅基础上，探索成立诉讼服务中心，通过整合诉讼引导、法律咨询、诉调对接等10项功能，提高大调解效率，努力实现把矛盾纠纷化解在诉前。
二是加强调研督导。中院2010年初即组织开展专项调研，形成《多元化纠纷解决机制视角下诉调对接制度的实证研究》等调研报告，为我市大调解体系建设的全面开展做好论证和基础工作。编印《全市法院人民法庭工作经验汇编》一书，总结人民法庭开展诉调衔接等工作的经验，加强业务指导。今年以来，中院领导还先后分三批下基层法院和人民法庭督导工作。中院崔盛钢院长微服巡查了全市近半数的人民法庭，郑永胜副院长带领民四庭走访了11个基层法院，孙惠中副调研员带领督查组对全市法院大调解体系建设等6项重点工作进行了督查，通过领导下基层调研和督导，进一步推动了大调解体系建设等工作深入开展。
三是广泛争取支持。争取各方理解与大力支持，营造良好的环境和氛围，是大调解得以深化和发展的重要前提。我们及时将全市法院大调解的安排部署、工作举措、推进情况以报告、信息等多种形式向市委、市人大和上级法院报送，得到了有关领导的指导和支持。市委朱贤良副书记、省高院齐奇院长多次对我市法院的工作给予肯定和鼓励，市人大黄德康副主任今年9月以来，先后带队到中院、永嘉、平阳等法院调研，对这项工作提出了许多宝贵的指导意见。各基层法院也积极争取地方党委、人大、政府支持，与有关部门建立联动机制，形成了“党政统揽、综治协调、职能互补”的大调解格局，瓯海、苍南法院还先后在市委召开的大调解工作现场会上作了经验介绍，受到社会好评。
二、全面深化司法调解，努力实现“案结事了”
全市法院在推进大调解体系构建中，首先抓好司法调解，通过制度机制创新，不断将司法调解引向深入，案件调解撤诉率均有明显提升。
一是实行全程、全域、全员调解。全市法院将诉讼调解延伸到立案、审判、执行各环节，一审、二审、再审各阶段的办案全过程；将范围从传统的民商事案件拓展到刑事自诉、刑事附带民事、行政、国家赔偿、执行等绝大多数案件类型；调解主体从案件承办人扩大到院庭长、合议庭其他成员等所有参与办案的人员；对所有能够调解的案件，不放过任何可以调解的机会。各级法院通过建立调解通报、考评等制度，使调解成为法官结案的首选方式和自觉行动，使“调解优先”原则得以贯彻。依托调解的息诉罢访作用，全市法院审判效率进一步提高，特别是鹿城、乐清等“案件大户”的平均审理天数均缩短了15天以上。今年以来，我市法院共调结民商事案件10357件，调解撤诉率同比上升3.26个百分点。各类案件的一审息诉率达93.9%，同比增加3.11个百分点。
二是积极创新调解方式方法。各级法院不断总结调解经验，创新调解方法，根据城市、农村、山区、海岛等不同地域特点和婚姻家庭、人身损害等不同案件类型，通过实践摸索各具特色的调解方法。中院针对温州中小企业众多、行业协会发达的情况，在全省率先出台规定将涉企等民商事纠纷委托全市140多个行业协会调解，并视情赋予法律效力，强化行业自治司法保障，促进行业规范发展。根据这一机制，中院去年争取网吧协会支持，成功化解了涉及我市苍南、瑞安、鹿城等地100多个网吧400多件知识产权侵权案件。苍南法院今年委托县矿山井巷行业协会，成功调解了一起涉案标的额达285万元的合伙协议纠纷案件。委托行业协会调解这一工作创新受到省高院齐奇院长肯定，新华社、中国新闻社、法制日报、人民法院报等中央媒体专门宣传报道，新华社、光明日报还编写内参报高层领导，省委、市委、市政府主要领导均在内参上作出肯定性批示。文成法院针对本地涉侨纠纷多的情况，大胆探索建立海外特邀调解员制度，即聘任海外侨领为特邀调解员，并在意大利米兰文成商会成立了首家民商事案件调解委员会，接受法院的委托对文成籍海外华侨的简易民事案件进行立案、调解，快捷审理和调解涉侨民事纠纷。省高院专门编发《浙江法院工作简报》介绍宣传其工作经验，省高院齐奇院长三次予以批示肯定。鹿城法院在全市率先设立“巾帼党员调解工作室”，专门调解婚姻家庭、邻里纠纷案件，其做法也得到市委朱贤良副书记等领导肯定。
三是充分发挥基层司法调解优势。全市法院充分发挥基层处于矛盾纠纷前沿、贴近群众的优势，坚持调解工作重心下移，将化解矛盾纠纷与司法便民利民有机结合。中院出台“便民诉讼二十条”，推动全市法院在交通不便的乡镇设立了82个审判站点，并以此为基础，积极推动全市人民法庭和法官深入群众、巡回办案，努力做好便民调解文章。各法院积极建立法官进村居活动常态机制，指派资深法官定期深入到村（居、社区），对调解组织进行业务培训，排查化解矛盾纠纷，为村民提供法律咨询和诉讼服务。平阳法院创新司法协理员制度，通过从辖区村居干部中选聘600余名司法协理员，并向其发放“法官联系卡”，构建纠纷大调处网络。鹿城法院还探索建立省内首个“无讼社区”，着力通过“社区法官工作点”、“巡回审判点”和“社区法官热线”推进社区矛盾化解，确保纠纷不出社区、矛盾不上交。从2009年8月至今，全市法官共下乡在审判站点立案办案2376件次，其中调解2157件次，切实把矛盾纠纷就地化解落到了实处。
三、充分发挥主导作用，支持和推动人民调解、行政调解
全市法院充分发挥司法调解的职能优势，支持、指导人民调解、行政调解，加强衔接配合，构建联动机制，最大限度地发挥大调解的整体效用。
一是支持人民调解工作。全市法院认真落实最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的要求，结合各自辖区民事纠纷的特点，相继出台了关于民事诉讼与人民调解衔接的相关规定，指定中院民四庭和基层法院民一庭作为诉调衔接工作的业务指导及工作协调部门，并通过以会代训、组织庭审旁听、印发诉调衔接工作手册及宣传资料、便民联络员工作手册等方式，积极做好对人民调解的指导工作。同时，大力加强驻庭人民调解窗口建设，在全市法院立案大厅和人民法庭设立驻庭人民调解窗口和调解联络点44个，配备人民调解员39名，共委托人民调解案件2616件，调解成功1820件，调解成功率69.57%，调解结案金额超过2亿元。
二是加强行政部门联合调解。我院高度重视法院和行政部门的联合调解和良性互动，齐心协力化解各类矛盾纠纷。全市法院已在交警部门、消费者权益保障委员会和有关乡镇、村居设立调解联络点10多个，如瑞安、苍南、鹿城等法院在交警大队设立了交通巡回法庭；苍南法院会同县检察院联合成立司法调解工作指导室，深入开展诉调、检调衔接工作，并联合县司法局出台专门文件加强律师参与调解工作；龙湾法院在消费委建立了消费法庭等。永嘉法院瓯北法庭与当地司法所成立“诉调对接办公室”，两年来调解工伤、劳资纠纷等各类案件427件，标的额1380余万元，自动履行率达95%。其他法院也积极采用信息反馈、司法建议、研究典型案件等方式，全力支持配合相关行政部门处理各类纠纷。通过多方联动以及各方面的支持配合，使得一批影响社会民生的案件得到了及时有效化解。
三是加强调解司法确认工作。我们充分发挥司法调解的法律强制力优势，为人民调解、行政调解提供支撑和保障。对当事人申请确认人民调解、行政调解协议效力的，法院依法审查后以调解书等形式予以确认，并赋予其强制约束力；对当事人申请执行调解协议的，法院审查确认后依法强制执行。苍南法院还结合自身特点制定出台了《关于调解协议司法确认程序的若干规定（试行）》，对经调解组织主持达成的调解协议，双方当事人申请法院确认其效力的，经依法审查后，对合法有效的调解协议及时予以确认，赋予强制执行力，效果良好。
四、坚持调解、审判“两手抓”，维护法治权威
在推进大调解中，我们准确把握“调解优先、调判结合”原则，坚持调解、审判“两手抓”，防止弱化审判职能，以调解促进审判。
一是抓好调判结合。始终坚持自愿调解、依法调解原则，反对以调压判、以调拖判和违法调解。对申请确认的调解协议，严格依法审查，发现程序和实体违法的，依法不予确认，保证调解在法律框架内进行。针对不同审级法院的案件特点，在调解与判决的选择上各有侧重。对不宜调解、调解无望或判决效果更好的案件，及时果断下判，彰显法治精神。如中院在审理体育用品“彪马”商标权人提起的25件商标侵权案件时，针对一些侵权小商贩想少赔或不赔的观望心理和侥幸心理，果断对3件案件当庭宣判，并将结果告知其他当事人，通过威慑使得其他20余名被告纷纷选择与原告调解，而判决结案的3件案件被告也在上诉期内与原告和解。
二是以调解促审判。调解不仅不能代替和软化审判，还要通过大调解来强化、支持审判。实践中，我们将调解过程作为释法明理的过程，作为裁判的铺垫，利用调解的成果来依法裁判，能够取得更好的效果。裁判以后，还利用调解力量帮助判后释疑、释法，使调解、审判的效果相得益彰。如鹿城法院在审理诉讼、信访长达20多年的郑加银与郑爱琴兄妹房屋确权纠纷后续案件时，在调解无果当庭宣判时，仍精心制作和送达《法官寄语》，进一步劝说双方放下积怨，弃前嫌、念恩泽，重修亲情。这一做法受到省高院齐奇院长批示肯定。
三是加强审判管理。通过大调解分流化解矛盾纠纷以后，我们集中精力办好疑难案件，办出一批精品案。通过大力加强审判管理，规范执法办案行为，全面提高审判质量和效率。今年我们全力推进全市法院阳光司法工程，从立案公开、庭审公开、听证公开、执行公开、文书公开等方面，制定和落实了30多项要求，并推行院庭长与网民对话、网上直播案件庭审、裁判文书上网公示，以及邀请市民参加法院“公众开放日”等活动，审判执行工作透明度、满意度、公信度均有明显提升。
通过一年多来的共同努力，大调解工作取得了一些成效：一是大量矛盾纠纷化解在诉前，促进了社会和谐，同时也缓解了法院收案大幅上升的势头。二是进入诉讼程序和执行程序的案件得到妥善化解，上诉、申诉和涉诉信访有所减少。三是广大法官通过开展调解，增强了做群众工作的本领，拉近了与群众的距离，不但服务意识、为民意识大为增强，而且提高了办案质量、效率和效果，减轻了当事人诉累和司法成本，群众满意度提高。
当前，全市大调解工作快速推进，大调解体系已基本建立，但也存在一些问题和薄弱环节。从法院层面看：一是法院调解在审判执行中的比重还不够高，与先进法院相比，生效调解书的自动履行率、刑事附带民事案件的调解率、行政案件的协调率等多项调解工作指标均须切实加以改进。二是全社会大调解体系建设的品牌效应尚未显现，社会群众对于人民调解员驻庭调解的信任度、知晓度和认同度都不高，影响了人民调解工作的深入开展。三是全市法院大调解体系建设发展不平衡，个别基层法院的人民调解窗口培训、奖励甚至办公经费保障不到位，影响了人民调解员工作水平与质量的提高。四是民间调解的相关法律问题仍需完善。尽管国家已颁布了《人民调解法》及相关司法解释，但实务中仍需一个不断适应和完整的过程，如对于可能存在的虚假诉讼、案外第三人的权益保护问题，缺乏切实可行的操作规程。对此，需要我们在下一步工作中予以重视和解决。
今年以来，中央、省委、市委纷纷对加强和创新社会管理作出了新的重大决策部署，其中均对大调解体系建设提出了新的更高要求。下一步，我们将认真贯彻落实中央和省市有关文件精神，切实落实本次人大常委会的要求，抓巩固、抓深化、抓拓展、抓提升，不断将大调解工作引向深入。
一是确立调解优先的工作理念，进一步提高人民群众对大调解体系建设的认知度。继续丰富和完善便民诉讼措施，在此基础上，更加注重巡回调解、便民调解工作，充分运用已经设立的审判站点，推动更多的法官深入一线、巡回调解，努力做到就地化解矛盾纠纷。继续加大宣传力度，加强宣传、营造人民调解良好环境；要推动全市法院人民调解联络点的进一步建设，实现司法调解与人民调解无缝衔接，提升人民调解员的业务素质，规范工作流程，更好地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态；要建立经人民调解程序案件的诉讼绿色通道，对人民调解达成协议需要法院调解书确认的，要简化确认程序，并减免诉讼费用，使人民群众切实体会到大调解体系建设带来的实惠和便利。
二是完善工作机制，强化诉调衔接工作的制度保障。要从深化司法改革和推进社会管理创新方面，对已建立的市和区县双层大调解工作架构及诉前化解机制、诉调对接机制、诉讼全程调解机制和调解保障机制等，进一步健全、拓展和深化，在全市形成更加完备的全覆盖、全过程、全方位、网络化的大调解工作格局。要完善驻庭人民调解员选任机制，提高其中退休法官、检察官、警官、教师的比例，并完善经费保障机制，着力解决其办公、培训、奖励经费不足等问题，更好地保障人民调解工作的深入开展。要更加注重发挥社会多元调解主体作用，特别是充分发挥人大代表、政协委员、人民陪审员、乡镇村居干部、热心公益人士等社会各方面人员的积极性，参与调解，共同化解矛盾纠纷。
三是创新工作方法，推动大调解体系建设向纵深发展。要突出不同法院的层级特点，基层法院、人民法庭侧重调解，中级法院适当侧重裁判，对于法律关系明确、裁判效果更好的案件，每年都判决一批精品案件，宣示法治规则，提升司法公信。要进一步理顺纠纷矛盾的引导机制，建立以人民法院的立案窗口为依托，建立各方参与的大调解中心，使纠纷在调解成功时可及时进行司法确认，调解不成时则可马上转入诉讼程序，真正发挥诉调衔接的良性作用。要加强司法调解和行政调解的联动，针对劳动争议案件多的现状，进一步推广在仲裁委设立调解联络点的做法，实现劳动仲裁和司法调解对接；对于轻微刑事案件，与司法所、派出所进行联合调解。要更加讲究工作方法、工作策略和调解艺术，坚持因人而异、因案施策、多措并举，千方百计地做好工作，力争使问题得到有效解决。
四是加强调解队伍建设，进一步提高调解人员的素质，提升调解的能力和水平。要在全市法院开展提高调解能力全员大培训活动，分批分期对院庭领导、审判长、审判员和助理审判员进行全员培训，着力提高全体法官做调解工作的能力和水平。要继续推动全市法院开展调解工作传帮带和岗位大练兵活动，切实提高青年法官做当事人思想工作、解决实际问题、案结事了的本领。要进一步加强审判管理，将法院立案工作、各项审判执行工作、信访工作，包括指导人民调解、委托行业协会调解等工作，都要纳入调解考评体系，并健全激励机制，完善有利于促进法官做好调解工作的制度导向，更好地调动法官参加大调解活动的主动性自觉性，促进案件调解率和自动履行率的稳步提升。
我们决心以这次向市人大常委会汇报法院大调解体系建设工作为契机，认真听取评议意见和建议，把进一步加强和改进调解工作，不断完善多方联动大调解工作格局，作为落实“三项重点工作”的结合点和着力点，努力推动审判事业上水平，为开创温州科学发展新局面提供更加坚强有力的司法保障。
