市人大常委会调查组 周文珍
（2011年10月31日）
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据年初工作安排，市人大常委会组成两个调查组就我市城乡统筹综合改革进展情况开展调查。8月底召开了全市人大城乡统筹综合改革专题研讨会，总结交流各县（市、区）改革进展情况；9月下旬，又赴文成、苍南、龙湾、永嘉开展实地调查，召开座谈会听取县（区）政府、有关部门及试点乡镇的情况汇报，并察看了文成县大峃镇凤阳新村、苍南县桥墩镇腾龙社区、龙湾区永中镇东临村、永嘉县桥下镇下斜村等农房集聚点，最后听取了市级15个相关部门的情况汇报。现将调查情况汇报如下：
一、我市城乡统筹综合改革进展现状
自市委市政府今年2月份下发《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》后，各地高度重视，各县（市、区）均设立了统筹办，大力推进城乡统筹综合改革各项工作，经过一段时间的改革，取得了一定成效。
（一）乡镇行政区划调整基本完成，“1650”大都市区城镇体系新格局初具雏形。一是到6月底，乡镇撤扩并顺利完成。全市11个县（市、区）从原先的118镇、142乡、30街道办事处的行政区划框架，整合为65个镇、6个乡、69个街道办事处的新结构，且过渡平稳，为我市统筹城乡发展构建了地理形态上的框架。二是全市38个都市型功能区布局工作完成。都市型功能区作为推进新型工业化与新型城市化的有效平台已完成布局。三是全市51个中心镇布局工作完成。乐清市6个，瑞安市4个，永嘉县10个，文成县8个，平阳县7个，泰顺县8个，苍南县8个。
（二）农房集聚改造全面启动，形成从点到面推进的良好态势。一是全市11个县级农房集聚改造政策出台，11个试点乡镇（街道）均已编制农房集聚建设实施方案及相关配套政策，40个镇级政策在征求意见或已形成审议稿，还有20个镇的实施细则在起草中。二是截至9月底，全市已启动农房集聚项目点184个，总占地面积744.39万平方米，总建筑面积1449.5万平方米，总投资491.5亿元；已完成供地的项目108个，供地面积395.17万平方米；已开工74个，其中已办理4证开工项目63个，建筑面积407.93万平方米；累计完成投资额35.4亿元。三是成立了84家新农村建设投融资公司（73家镇级，11家县级），注册资本24.76亿元。并通过项目代建、BT（建设—移交）、定向委托贷款等模式和在建住房抵押、按揭等办法进行融资。
（三）“三分三改”稳步推进。在股改方面。截止9月20日，全市34个村完成了股改工作，另有172个村的股改正在进行中。制定了相关配套政策，汇编成《温州市农村集体资产产权制度改革资料汇编》，并开展了相关研究课题，召开了工作现场会。在地改方面。截止9月20日，全市有镇（乡、街道）土地流转服务站62家、土地流转服务中介组织1家、土地流转信息员1602人，新建土地合作社18家，规范化土地承包纠纷仲裁机构1家，新增土地流转面积1.19万亩。制定了《农村土地流转体制机制创新工程实施方案》和年度工作计划，《温州市农村土地承包经营权流转管理办法》正在制定中，建立了土地流转信息平台，下达农村土地流转扶持专项补助资金。在户改方面，户改方案还在调研和完善中，年内将按照全省户籍制度改革的统一部署和要求，先选择1-2个县开展试点。
（四）村级组织“转并联”、农村新社区建设进展顺利，城乡公共服务一体化扎实推进。截止9月26日，已挂牌运行的新社区720个，占规划856个新型社区的84.1％，龙湾、瓯海、永嘉、文成、平阳、苍南已全部挂牌。逐步形成以联居党组织为核心的农村新社区管理体制，实行“生产原则上以村为主、生活原则上以社区为主”的双重管理和服务。在社会保障制度方面，被征地农民养老与职工养老、城乡居民社会养老保险之间的衔接进一步完善，为全社会养老保障制度一体化奠定基础。9月底开始，全市实行医保一卡通。在金融体制改革方面，深化小额贷款公司试点，全面启动农村合作金融机构股份制改造。目前，已组建全省规模最大的农村资金互助社，成立温州股权营运中心、温州民间投资服务中心、温州风险投资研究院等民间投资服务“平台”，争创“温州国家金融综合改革试验区”。
二、城乡统筹综合改革中存在的主要问题
（一）农房集聚建设与城乡统筹、区域统筹要求未同步，土地、资金等要素保障困难。一是首轮集聚项目点部分不符合“1650”大都市区城镇体系优化布局要求，中心镇“1＋X”村镇布局土地利用总体规划再调整审批繁琐，进度慢，部门规划不同编制单位经费差异大。集聚点规模偏小，184个农房集聚建设项目中只有8个占地150亩以上，缺乏产业集聚、市政配套设施，难以形成社区集聚效应。部分农房改造集聚建设项目为赶进度，违反基本建设程序，盲目加速，规划、设计质量不佳，村镇建设监管力量薄弱，工程质量无保证。二是建设用地指标缺口较大，城乡建设用地增减挂钩项目区规划滞后，目前还没有已实现城乡建设用地增减挂钩的农房集聚项目。整村搬迁很少，一些房屋是连体结构，搬了几户照样拆不了，更有部分村庄所占土地本身就已是耕地或农保地，且全市耕地占补平衡的补充资源非常有限。三是资金缺口大。各地同步启动的农房改造集聚建设项目较多，前期工作需要大量的资金投入，启动后还需大批资金跟进，资金筹集渠道不多而银行银根收紧，民间借贷市场萎缩。镇（街道）融资平台不符合国家政策性银行、社保基金、保险基金对融资平台和项目的高要求，难以域外低成本融资。四是跨域集聚虽有共识，但在用地、资金、人员迁徙、考核导向、中心镇发展等方面还需进一步统一认识，平衡政策。
（二）“三分三改”进度不平衡，内容有待进一步完善。一是政经分开落实不力。目前只有洞头、龙湾已基本完成村委会账户、帐套更换为村经济合作社账户、帐套，村只开设一个银行账户，限额之内财务开支由村经济合作社社长审批任务，其余各县（市、区）进展缓慢。二是股改推进工作不平衡。全市已完成股改的34个村，集中在文成（15个）、洞头（12个）和龙湾（3个），永嘉、鹿城、瑞安、平阳仅完成各1个，瓯海、乐清、泰顺和苍南都还没有。三是股份经济合作社目前并无相关法律、法规、规章明确定性，工商部门不承认股份经济合作社的法人地位，不发工商登记证，不办理企业营业执照。四是土地流转服务站还存在人员未到位、流转服务落空的现象，不能有效开展土地流转指导服务。土地流转信息平台数据收集、录入工作进展缓慢，“定量不定位”管理还无法开展。部分地区农民存在惜地心理，不愿意流转土地。五是林权、林地缺位股改和地改。作为我市农民和村集体资产的重要组成部分，我市在林权改革、林地流转管理上虽已作了一些改革尝试，但此次城乡统筹改革未将林权和林地流转包括在内。六是户改推进难度大。户改涉及到多种户口性质，摸底、排查，区别对待，要做的工作还有很多，还处于调查摸底阶段。
（三）农村新社区职责定位不明，城乡公共服务一体化建设任重道远。在新社区建设方面，目前农村新社区挂牌进展顺利，但村级组织转并联是在农房改造集聚建设和“三分三改”未全面推进下开展的，还只是联，未实现社区综合服务功能的转变。其次，当前社区与镇（街道）、办事处、村的关系不明，社区还没有任何实质性职责，未发挥实质性作用，不少村民还只是觉得多了个办事流程，如果不抓紧向实质性转变，最终将影响对社区的认同感。再次，真正困难在转、并，取消村级组织职能时受到的阻力会比较大。另外，村委会职能受《村委会组织法》保护，社区的法律定位还未明确。在社会保障制度改革方面，养老保险实行县级统筹，地区间待遇差距较大，各险种间的衔接和差别问题依然存在。在农村金融改革方面，我市一级法人的金融机构不多，中介服务机构规模小，资质低，难以在融资、资产评估、信用调查、债权维护等方面提供更加高效的金融服务，金融体系创新不足。
三、推进城乡统筹综合改革的几点建议
（一）农房集聚要和城乡统筹、区域统筹紧密结合，保障用地需求和建设质量。一要抓紧做好中心镇“1＋X”村镇布局规划编制和土地控规调整报批，进一步优化、细化中心镇和农房集聚区规划，科学选址，和功能区、产业带布局规划相衔接，使人口、产业、功能布局相适应。规划编制经费投入合理，做到市政设施配套设计与主体设计同步，落实配套建设资金。二要大力提倡跨域集聚，向中心镇、功能区集中。在县域中心城区及副中心的城市化地带建农房集聚大社区，鼓励跨域联建，扩大同城效应和基础设施共享领域，深入调研出台农房分配到户、置换价格等具体政策，做到整体上平衡，政策上衔接。三要相关部门加强业务指导，督促做好建设用地增减挂钩项目打包、报批工作。继续做好存量建设用地盘活工作，结合下山移民安置和地质灾害搬迁等争取更多建设用地指标，鼓励整村连片搬迁。四要认真落实项目建设管理责任，严格实施“项目法人、项目合同、工程监理、招投标”四项制度，挖掘现有城乡建设的监管资源，建立健全村庄建设工程管理服务机构，完善建设工程质量安全监管机制。
（二）积极探索多种融资途径，保障资金需求。一要积极创造条件，申报或重组引进具有一级法人资格的银行、保险、信托等地方金融机构，培育直接融资市场。二要强化县级政府的统筹平衡责任，做大做强县级以上投融资平台，增强向市域外融资，跟政策性、开发性、基金性金融机构融资合作。三要规范镇级平台的法人治理机制，使之有效承担起具体实施责任。四要推行项目法人制，吸引社会资本和专业技术人才参与集聚建设。五要强化对投融资公司的指导管理工作，做好公司各项规章制度建立和财务监管工作，确保按照现代公司制度运行。
（三）克服畏难情绪，继续推进股改、地改工作。一要认真贯彻落实《浙江省村经济合作社组织条例》和《温州市人民政府办公室关于加强村经济合作社规范化建设的通知》，抓好村经济合作社规范化建设。二要把林权改革和林地流转纳入到股改和地改中去，盘活森林资源，发展林业经济，增加农户和村集体收益。三要加强以镇（乡、街道）土地流转服务站组织建设为重点的县（市、区）、镇（乡、街道）、村三级农村土地流转服务体系，配齐人员和设备，落实经费，落实流转管理服务。四要在农村土地承包经营权确权登记基础上，大力推进农村土地的“定量不定位”管理，做好土地合作社试点建设，完善农村土地流转机制创新和政策，加强流转纠纷仲裁规范化建设，保障有序流转。五要积极寻求解决股份经济合作社的法律地位问题。
（四）发挥社区服务功能，积极推进配套改革。在新社区建设方面，首先，要理顺镇（街道）、办事处、社区、村这四个层级关系，落实责任和考核，既不影响原来的责任追究体系，又要防止“责任真空”。其次，把一些政府职能改革下放，使社区承担起更多的社会服务管理职能，方便群众办事。再次，把计生等事项纳入社区服务中心一站式服务内容，研究落实“一票否决”和社区管理的关系，防止出现责任与奖惩不对应。在社会保障体系改革方面，要进一步加强政策研究，努力实现各种养老保险的相对平衡，拓宽筹资渠道，加强基金管理，研究养老保险金的保值增值问题。
