关于土地管理法执法检查情况的报告
温州市人大常委会执法检查组
根据市人大常委会2008年工作安排，为了全面掌握2004年全国人大土地管理法执法检查以来温州市土地管理法宣传贯彻及市十一届人大常委会四次会议关于缓解土地要素制约审议意见落实情况，11月下旬，市人大常委会组成有常委会副主任、委员、专委委员和市人大代表参加的土地管理法执法检查组。20日，执法检查组听取了市政府关于土地管理法执法情况的汇报。21日至27日，在各县（市、区）人大常委会先行自查的基础上，常委会副主任钱成良和朱铭源带队，分两组赴鹿城、龙湾、瓯海、乐清、瑞安、永嘉、平阳、苍南8个县（市、区）进行执法检查，通过听取汇报、集中座谈、实地考察、受理举报、报表统计、影像录制等方法较为全面地了解了土地管理法执行情况。
从执法检查情况来看，检查组认为2004年以来我市各级政府加强了对土地管理法的宣传贯彻，规范地籍管理，注意保护耕地，节约集约用地，积极查处违法用地案件，努力保障我市经济社会发展对土地的合理需求。同时，对市十一届人大常委会四次会议作出的缓解土地要素制约审议意见的落实也很重视，采取了一系列有效措施，进行了有益探索，取得了一些成果。
一、土地管理法实施情况
（一）广泛宣传，增强依法用地意识。利用每年的“
（二）加强土地监察，规范用地秩序。1、加强土地监管。2004年以来，全市共发现各类土地违法案件28190件，立案15550件，涉及违法占地25368.75亩（其中耕地11445.6亩）；拆除构建物622.44万平方米，没收构建物695.57万平方米，罚款2.61亿元。开展了多次查处土地违法违规案件专项行动，拆除了一大批有安全隐患的违法建筑和违章棚屋。2、部门联合执法，遏制违法嚣张势头。温州市政府下发了《关于进一步明确土地执法监管工作中各部门职责的通知》（温政发[2008]33号），明确了各部门间的土地管理职责，实行违法案件分职权管辖，形成执法的合力。2008年苍南县有3件案件移送县纪委追究违法责任人行政责任。3、健全巡查制度，实行责任追究制度。瑞安市在乡镇一级设立了联合执法中心，在村级层面，配备了土地协管员。对违法用地查处不力的乡镇停止用地报批，国土部门人员人人划定执法监察责任区，实行责任“捆绑”追究制度。苍南县实行了动态巡查日报制，强化动态监督管理。
（三）规范地籍管理，做好合理利用土地的基础性工作。1、做好土地登记发证工作。2004年以来，全市累计完成约2800个行政村的登记发放土地证工作。进行农村宅基地变更登记，规范了农民集体成员之间的宅基地调剂行为。2、开展第二次土地利用现状调查工作。目前，全市11个县（市、区）均已进入第二次土地利用现状调查项目招投标阶段。3、做好土地利用总体规划修编工作。各县（市、区）政府都及时做好土地利用总体规划大纲的编制、评审、上报、审批工作，并注意做好与城市总体规划、各部门规划的衔接。迄今，已按时完成市本级及全市11个县（市、区）的新一轮土地利用总体规划大纲的编制及县市两级的专家评审。
（四）保护耕地资源，努力实现占补平衡。1、严格执行占补平衡制度。严守国家规定，对国家、省重点项目需占用基本农田的，均编制基本农田占用补划方案，达到占一补一。2、开展土地整理和垦造。2004年至今，全市建成标准农田60.05万亩，完成垦造耕地项目167个，新垦造耕地3.42万亩。3、推动宅基地复耕工作。各级政府结合下山脱贫、万户避险、灾区移民和新农村建设，开展闲置宅基地整理复耕工作。
（五）依法征好土地，保障农民合法权益。1、确保程序合法。全面执行土地征收的“告知、确认、听证”和“两公告一登记”程序。对未在法定期限内全额支付补偿安置费的，不予办理供地审批手续。2、提高征地补偿标准，保障农民合法权益。推行征地“区片综合地价”，适当提高征地补偿标准。2004年，被征地农民基本生活保障制度中，保费按政府、村集体、个人3：4：3的比例出资。2008年，市政府设立被征地农民基本生活保障专项资金，免除村集体和个人出资部分，按征地面积每亩12万元缴纳，统一筹集，做到即征即保。3、重视土地信访工作。实行领导下访制度、信访双向承诺制度，将信访情况与建设用地审批挂钩。
（六）加快海涂围垦，增加土地后备资源。1、抓好海涂围垦工作。全市已完成围垦项目3个，面积1.06万亩，正在实施的重点海涂围垦项目17个，计18.2万亩。注意在围垦土地的利用规划中，按一定比例，围垦成耕地，优先保证重点工程占补的需要。2、保证重点工程石料供应。市政府及时修编温州市矿产资源规划，于2007年8月通过了省级验收，设置了一批新开采区，提升现有采矿点供应能力，严厉打击非法开采。多次向省里争取以行政授予或协议出让方式确定建筑石料采矿权，以降低围垦工程的建设成本。
（七）用好建设用地指标，鼓励节约集约用地。1、合理安排，用好当年建设用地指标。各级国土部门结合经济社会发展实际，根据轻重缓急，合理有序安排项目建设，保障重点工程用地。2、鼓励提高厂房容积率。要求新建标准厂房，原则上不能低于四层，容积率要2.5以上。2004年以来，我市投放的住宅用地19986亩，70％以上为小套型住宅。3、严控基础设施建设项目用地。严格控制重点基础设施建设项目用地规模，对高速公路等基础设施建设，能利用高架、隧道等方式的，尽量建议予以采用，节约了上万亩耕地。4、全面推行工业用地招拍挂制度。出台了市区工业用地招拍挂出让实施办法，2008年开始，实现工业用地100％招拍挂，公开出让。5、清理闲置土地。2008年4月，市政府下发了《关于进一步做好转而未供专项清理工作的通知》，成立专门清理小组，对闲置地进行普查和清理。平阳县清理出闲置土地68宗，面积1925亩。苍南县经与业主单位协商依法收回非政府行为的闲置土地3宗，265亩。
二、对缓解土地要素制约审议意见的落实情况
市十一届人大常委会第四次会议作出的缓解土地要素制约审议意见得到了市政府的高度重视，时任市政府市长邵占维同志亲自率员来人大接受交办。一年来，该审议意见中提出的五点意见中，适应可持续发展要求，合理修编下一轮土地利用总体规划和全面系统做好规划，加快滩涂资源的开发利用，这两点市政府落实得较好，工作扎实，成效比较明显，另外三点意见的落实还有较大的差距。
1、适应可持续发展要求，合理修编下一轮土地利用总体规划问题。市政府按照又好又快发展、科学发展、统筹发展的理念，统筹考虑各地土地利用结构，重点做好土地利用规划与部门规划的衔接，优化土地利用空间布局，按时完成市本级及全市11个县（市、区）的新一轮土地利用总体规划大纲编制及县市两级的专家评审。对村庄整治、畜牧业发展用地规划有所探索。
2、遵循集约节约原则，充分有效用好新增建设用地问题。市政府重视把土地供给作为优化产业结构，提升产业层次的主要手段，在招商中已有所体现。重视提高土地开发强度，推进标准厂房建设。要求尽快调整完善征地政策和征地工作机制，研究采取措施破解征地难问题未得到及时处理，问题依然存在，没有改善。这也导致用足用好有限的新增建设用地指标要求未实现。
3、全面系统做好规划，加快滩涂资源的开发利用问题。全市已完成围垦面积1.06万亩，正在围垦中的海涂面积18.2万亩。截至2007年底，累计完成投资28.5亿元。海涂围垦建设已形成“完工一批、圈围一批、开展一批、储备一批”的良好格局。在围垦滩涂的利用规划上，重点抓好围垦土地的利用规划，满足耕地占补平衡需要。抓好石料供应工作，认真调研，修编矿产资源规划，增加采矿点，向省里争取以行政授予或协议出让方式确定建筑石料采矿权，石料供应已能满足围垦需求。
4、着手研究出台政策措施，挖掘存量建设用地的潜力问题。“城中村”改造、农村宅基地整理、中心城区退二进三政策，市政府至今未出台。城市（镇）农民在农村的宅基地流转或退出政策也还未开始调研。
5、着手采取疏堵结合办法，加大依法管理土地的力度问题。市政府部署拆违工作，有声势、有力度，有成效。农村住房困难户的建房政策和巡查制度、渎失职责任追究制，在政策出台、责任体系、包括问责制在内的激励、奖惩机制建立问题，落实不甚到位。对清理整顿改变土地用途的违法用地行为，市政府依旧未见实质性动作。
三、执法中存在的问题
（一）土地违法现象普遍，一些干部群众依法用地观念依然较为淡薄。1、非法占用耕地甚至基本农田问题突出。不仅私人违法占地用地盛行，各地以村集体名义违法用地，建造厂房和老人公寓，尤为严重的是违法滥建祠堂、寺庙、教堂等。据统计，2004年以来仅市区就发生教堂庙宇土地违法行为233起，占地167.6亩，建筑面积10万多平方米。2、城市规划区内，擅自改变建设用地用途的不少。温州市区部分酒店，甚至商业营业房、市场等利用工业、住宅用地擅自改变而成。
（二）土地监察未到位，后续工作没跟上。1、对违法行为发现不够及时，查处工作不甚得力，未能将违法行为消灭于萌芽状态。2004年1月到2008年11月期间发生土地违法行为未处理的就有3562宗，占地面积3727亩，建筑面积223.76万平方米，还不包括个人建房9078宗，占地面积2393亩。2、部分执法人员有畏难情绪，疏于执法。拆违难度大，一些群众不理解，不配合；暴力抗法突出，特别是老人协会等群体抗法事件时有发生。3、对改变土地建设用途视而不见。许多改变土地用途违法主体为国有改制企业和村集体，如万豪大酒店、将军大酒店、金田一村、东游大厦等。土地执法部门感到棘手，开只眼闭只眼。4、拆违后续工作未到位，对拆除违法建筑的土地如何利用缺乏有效措施，日常管理跟不上，导致屡拆屡建，拆违成本增大。5、没收物接管主体不明，处置程序不清，致使标的物闲置，造成浪费。
（三）部门联合执法成本高，配合不到位。1、部门联合执法大拆违，成效显著，但成本甚高。组织一次大拆违需要不少人力和设备，执法成本远大于违法成本。2、部门配合不到位。市政府下发了《关于进一步明确土地执法监管工作中各部门职责的通知》，但不同地方执行文件力度不同，不少地方未到位。有些地方，电业、水务煤气、工商等部门未及时配合。3、闲置土地仍未得到有效利用和回收。2004年至今，全市出现闲置土地267宗，占地2149亩。部分是政府应该采取措施督促使用或者收回的，政府未采取有力措施。市区三个区“三地”8000多亩，未走出一条合理利用的路子。
（四）农民利益依法申请建房难，征地补偿政策有待完善。1、农村建房困难，农民违法违章建筑多。在城市规划区，不少农村已十多年未批准建房，D级危房改建审批程序繁琐，并伴有腐败现象，农民怨声载道。在偏僻农村，由于原土地规划未留建设用地，该规划十来年未调整，无法审批建房，造成新建房多为违法。2、二、三产安置用地政策弊端多。三个区征地应安排的二、三产业安置用地已办理供地手续的不过总量的1/4，引起农民的强烈不满，对后续征地带来不利影响。而有二、三产安置用地的，不少村集体也无能力经营好，一些村干部借此以权谋私，带来新的矛盾。3、征地程序要求严，难以满足。现在征地要求先保后征，征地报件不一定获得审批，有些已征项目被退件，导致保而未征。此外征地保险，需提供被征地本人身份证，而我市部分村民长年在外经商，难以联系，社保一时难以落实，导致项目征地工作无法实施。
（五）耕地补充资源不足，占补平衡日趋困难。1、补充耕地少，且可能带来环境负面影响。我市的补充耕地主要来自山坡地和海涂围垦。近年来，各地都在努力垦造耕地，剩下可供垦造的土地资源非常有限。大幅度地开垦山坡地又会带来水土流失等负面影响。而沿海地区围海造地，在2004年以后开工的围垦项目要统筹10％作为省里的补充耕地指标，占补平衡难度越来越大。2、农村宅基地复垦难。我市农村中有不少空心村、废弃房、闲置地，宅基地复垦有一定的潜力，但困难多，成本高，尚缺乏有效的激励机制。且部分村的居民住房用地原来就被错划为耕地，而不是建设用地。群众不能理解，住了五、六十年的房子怎么不是建在建设用地上，而是基本农田上。3、旧村改造政策（包括城中村）出台步履维艰。永嘉和乐清都相继推出了旧村改造管理办法，推动农民利用存量建设用地，少量新增建设用地进行新农村建设，但市政府的旧村改造政策调研日久，至今尚未出台。
四、几点建议
（一）加强土地管理相关法律法规宣传力度，落实科学发展观。一是各级领导干部，要深刻认识国家实行最严格的土地管理制度的极端重要性，严格依法行政，依法办事。二是要进一步加大宣传教育力度，不断增强广大人民群众法律意识，树立土地有偿使用和依法用地、批地的观念，使之自觉在法律范围内活动。三是要进一步创新宣传方式，着力提高宣传效果。要把《土地管理法》列入“五五”普法内容、县乡村干部培训内容、各级党校和行政学院教学内容。城镇社区、乡镇行政村、各企事业单位要举办国土法律讲座，开办宣传专栏。要在大力总结推荐先进经验、做法的同时，公开曝光违法典型案例，以案例释法，警世育人。
（二）做好土地利用总体规划修编工作，确保修编进度与质量。一要提高认识。要在认真吸取以往因规划前瞻性不够，对土地利用总体规划刚性认识不足的教训，充分认识到编好土地利用总体规划的重要性和紧迫性，夯实基础工作。二要加强领导。要编好这部影响未来5—10年用地的土地利用总体规划，除主要领导、分管领导应高度重视外，还要注重发挥班子集体和专家团队的作用，要高瞻远瞩、集思广益、统筹兼顾。三要使土地总体规划编制与其他规划相协调。土地利用总体规划要与城市总体规划、县域总体规划、工业园区规划，村镇规划以及各部门的专业规划相协调。舍得投入，使规划更具前瞻性、科学性和指导性。
（三）加大土地执法力度，严肃查处土地违法案件。1、各级政府都要高度重视土地执法工作，对于这次执法检查中梳理的重点问题，要跟踪督办，一抓到底。对逾期不处理、不反馈的，要予以通报。对人民群众反映强烈的问题，也要跟踪督办。2、健全完善责任体系。责任体系要横向到边，纵向到底，落实到部门、到乡镇、到村、到责任人。乡镇政府和相关主管部门要加大土地监察力度，切实强化乡镇村组干部责任，发挥驻村干部的作用，建立落实日常巡查制度，建立有效的渎失职责任追究制度，严肃问责制。3、加强部门协作。要抓好市政府《关于进一步明确土地执法监管工作中各部门职责的通知》的贯彻落实，相关执法部门要加强配合，形成合力。对于难案、大案、要案，监察部门要介入，严查违法案件背后党员干部的违法乱纪行为。4、要认真研究拆违后土地的管理利用，符合土地利用总体规划的地上违法建筑物没收后的管理要明确主体。5、认真落实缓解土地要素审议意见中提到的出台中心城区退二进三政策，清理整顿改变土地用途的违法用地行为。
（四）保护农民合法权益，完善征地补偿政策。1、政府要转变观念，多予少取。土地出让金收入，过去对改善城市环境、加快城市基础设施建设起到积极作用，现在要从贯彻党的十七届三中全会、中央经济工作会议提出的扩大内需，统筹城乡发展，加快城乡经济社会发展一体化的要求出发，本着工业反哺农业、城市支持农村、多予少取的精神，增加对农村基础建设的投入。2、要研究建立耕保补偿机制。部分农田将会被确认为是永久农田，研究建立对这部分农民的补偿机制，将有助于遏制违法占地用地。3、积极引导农民转变观念。针对操作中已经出现的问题，市政府要认真对待，细化完善社会保障方案。要积极引导农民改变住房、生活观念，住套房小区，节约建设用地。
（五）要积极探索，妥善解决农民住房问题。认真研究落实市十一届人大四次会议缓解土地要素审议意见中提到的要尽早出台“城中村”改造、农村宅基地整理、农村住房困难户的建房政策，研究出台城市（镇）农民在农村的宅基地流转或退出机制。
