关于全市村民委员会换届选举工作调查情况的报告
市人大常委会村委会换届选举工作调查组
（2008年8月28）
市人大常委会：
村委会换届选举工作，是我国民主政治建设的基础，也是事关基层社会稳定的大事。温州市第八届村委会换届选举工作，从去年10月开始试点，至今年
一、村委会换届选举基本情况
今年我市共有5388个村委会任期届满，至
（一）领导重视，组织严密。市委高度重视这次村委会换届选举工作，市委常委会进行了专题研究，市委书记、市人大常委会主任邵占维同志多次听取汇报并到基层进行调研，作出指示。各级党委、政府都将村级换届选举作为当前工作的重中之重，召开专题会议研究部署。各乡镇全员动员，全力以赴做好工作。各地普遍反映，这次换届选举工作与历届相比，领导更加重视，组织更加严密，程序更加规范，设置更加科学，为顺利平稳地完成换届选举任务奠定了坚实的基础。一是试点先行。我市组织、民政部门从去年7月就着手研究村委会换届工作，组织开展了以调研试点、财务清理、集中整治、人才储备、业务培训、规范管理为主要内容的“六个先行”主题活动，梳理出各类问题相关村236个，通过领导包村、部门联村、派驻工作组等形式，及时整治一批重点难点问题。在组织调研组到龙湾、平阳、苍南、泰顺进行调研的基础上，选择了龙湾、乐清、平阳、泰顺4个县（市、区）41个村作为市级直接联系村开展试点工作。通过试点，发现问题，创新方法，积累经验。二是健全制度。市、县、乡三级都成立了村级组织换届工作领导小组，市委建立了常委联系村级组织换届工作制度，每位常委负责联系1个县（市、区）指导1个重点乡镇，各县（市、区）也建立了领导和职能部门的分片联系制度。实行了工作半月报和重点村工作周报，在4月份进入攻坚冲刺阶段后，又实行日报制度，及时掌握工作动态。三是重视培训。市组织、民政部门编印下发《温州市村级组织换届选举工作手册》、《全市村级组织换届工作材料汇编》、《村委会换届选举规程》等资料，组织开展了市、县、乡三级联动方式的业务培训，将换届选举政策和法律法规作为培训的重要内容，培训面覆盖到所有相关工作人员，切实提高了乡镇干部的指导水平和村干部的工作能力。四是加强督导。市、县、乡各级都建立了村级组织换届工作专项督导组，开展督导工作。3月中旬，市委各位常委亲自带队到各地进行督导。市、县、乡三级人大积极参与，加强指导和监督。同时，还建立换届工作责任追究制度。
（二）探索创新，扩大民主。各地以村委会换届为契机，坚持和完善农村基层自治制度，在“选好配强”和“平稳推进”的前提下，有序扩大公民政治参与，发扬民主，改革创新。一是探索实行“自荐海选”方式。瓯海、乐清、洞头、文成、泰顺等县（市、区）积极探索推行自荐报名、竞职演讲、接受选民投票的方式，规范了竞选行为，扩大了参选面，降低了选举成本，提高了一次选举成功率，更好地体现了基层民主的性质。二是实行妇女委员专职专选。依照省、市有关文件的规定，在选举中单独设立女委员岗位，实行专职专选，保障妇女的当选比例，激发妇女参政热情，是本届选举工作的亮点。已完成换届的村委会共产生专职女委员3965名，并且有51名女主任。有女委员当选的村委会占换届村总数的74.8%，比上届提高46.5%。三是倡导“选举文化”理念。针对以往宣传方式单一，效果不佳等问题，在这次选举中，各地积极营造选举文化氛围，利用网络远程教育、征集对联、邀请书画家专门创作村级换届选举作品等形式，生动展示选举工作的各个环节。市领导小组办公室以“选举明天的辉煌”为主题，编播电视宣传节目，编排专题巡回文艺演出，引导选民依法行使权利，使法律、法规和有关政策和知识深入人心，较好地营造了理性选举的氛围。
（三）严肃选纪，依法运作。为了严明换届工作纪律，加大对违法行为的查处力度，我市各级组织、纪检、民政、公安等部门密切配合，采取出动警力排查、强化案件办理、稳控重点对象、全力化解纠纷等措施，深入开展各项行动。据统计，全市共受理信访653件，调查处理539件；对违法违纪人员进行警告性谈话1543人次，治安处罚42人，党纪处分67人。通过有力措施，保障了整个选举工作的依法有序进行。
二、存在的主要问题
从调查情况看，村委会换届选举难度在加大，各种势力的影响在增大，一些地方无序竞争更加激烈，存在着一些不容忽视的问题。
（一）贿选面扩大，妨碍选举公正。虽然省、市、县都出台了村级组织换届工作有关纪律问题的意见，对选举中不正当拉票现象进行了限制，但由于对贿选的界定、取证缺乏可操作的规定，难以采取有效的处置措施，现在选举中的贿选手段实际上已变得越来越“公开”，请客送礼、分发财物等以前个别存在的现象也变得越来越普遍，几乎成为选举的潜规则。在一些村，由于候选人没有分发财物，有的选民就不选任何人，空白票增多，影响了一次选举成功率；一些候选人为了达到当选的目的，采取各种手段，不惜一切代价，用钱物去拉票；而有的选民就将自己的选票“出售”，利用手中的选举权利向候选人索贿。村委会主任候选人因选举花掉几十万元已不是少数。花钱当选的人总想要回收成本，或者要还人情债，极易做出违法违规行为，从而损害村民利益。如果不改变现有的规定和办法，任这种现象发展下去，将严重影响党和政府的威信，动摇基层社会的稳定，也直接影响基层民主政治建设的进程。
（二）各种势力干扰正常选举，影响基层民主。受利益的驱使，各种势力参与选举竞争更加激烈，形式更加多样化。一是黑社会势力的参与有所上升。据调查和信访反映，一些帮派团伙利用社会闲散人员和外地不良人员，以威胁、恐吓、强迫、殴打等手段，进行暴力选举，严重影响到正常的选举秩序。在有些经济发达地区和竞争激烈的村，这种现象较为突出。最为典型的事例是永嘉县上塘镇下湾村两个村委会主任竞选人，一方被另一方雇凶砍死。二是“三宗势力”影响依然很大。尽管农村中的宗教因素对村民影响逐渐减弱，但宗族、房族观念依然影响着村民的行为。一些选民和候选人考虑本姓氏、派别的利益，往往组织以宗族、房族、宗派为纽带的“竞选班子”，以宗划线，以势划片，干预民主选举。如苍南县桥墩镇龙井村李、林两姓为竞选村委会主任相争不下，林姓因选民相对较少、当选机会不大而集体放弃选举，致使选举无法进行。三是派性竞争更加激烈。一些村内部存在不同的利益派别，对立情绪比较严重，使换届选举工作的无法正常进行。如瑞安市宁益乡双坑村内部形成两派，其中一方认为自己处于弱势，故意不按时参加各种会议，抵制选举，至今该村两委均未选出。
（三）程序把关不严，降低选举合法性。虽然各级党委、政府对村委会换届工作十分重视，但在实际操作中，程序不规范、程序违法等现象在一些地方不同程度存在。有的乡镇缺乏强有力的领导，对选举程序不熟悉，在选民资格认定和选举方式、选举时间确定上，未能严格按照规定进行具体指导和操作，造成选民漏登、重登、选票重复发放等重大疏忽。如苍南县霞关镇澄海村在选举时发现漏登选民100多人；桥墩镇卅七村选举委员会未按选民人数发放选票，有将近190多张选票被冒领或被其他选民代领代投。有的乡镇工作人员和村选举委员会成员责任心不强，工作不细致，对选举办法审核、选举现场布置、选票领取等环节组织、指导不力，对违法违规操作未能及时制止，有的把上级意图强加给群众，过度干预，引起群众强烈不满，造成选民上访，甚至推倒重选的后果，既影响选举，又影响社会稳定。
（四）历史遗留问题多，增加组织选举难度。由于历史原因，一些村的民主管理制度落实得不好，村级集体资产管理和使用不规范、不公开和干群关系紧张等问题长期得不到解决，这些问题在村级换届进程中都有不同程度的暴露，群众带着问题选举，带着意见投票，导致选举无法正常举行。我市在组织排摸中确定的236个“问题村”，基本上都是因存在历史遗留问题而被确定为重点村；86个未完成换届选举的村，大多数也是由于历史遗留问题未得到解决。如鹿城区黎明街道的杨府山涂村，历史遗留问题很多，经几届政府派驻多个工作组，仍得不到有效解决，影响了换届选举工作的正常开展。
（五）法律法规不完善，实际操作无法可依。实践中主要表现为六难：一是选民资格认定难。随着土地征用、大学生上学、农转非、农嫁居、女外嫁、迁居落户、空挂户等引起的户籍因素变化，造成一些选民资格认定比较困难。虽然省选举办法第十三条规定“选民应当在户籍所在地的村进行登记，有特殊情况户籍不在本村的人员，是否在本村进行登记，由村具体选举办法确定”，但由于各村实际作法不一致，选举办法也各有不同，导致同样情况的村民在有些村有选举权，有些村没有选举权。而一些群众往往把选民的资格问题和今后的村集体利益分配挂钩，因而与村集体引发矛盾。上级选举领导小组也很难裁定，裁定了也没有可行的制约措施。二是委托投票规定实际操作难。省选举办法规定每一选民委托投票不得超过3人，但有的村外出人员较多，委托数量较大，操作不好，容易给拉票选举有机可乘，同时都实行委托的成本较高、时间较长，也容易造成参选率不足，在操作上也带来很多不便。三是候选人素质把关难。村委会成员必须具备一定的素质与条件，上级有关文件对此作出了限制性的规定和要求，但是法律法规没有强制规定，由于民情复杂，各地执行不一，给候选人条件的把关带来很大的难度，造成候选人素质参差不齐。四是贿选查处难。目前对贿选的界定没有明确的标准，查处取证困难，特别是法律法规对贿选案件查处主体和处罚机关、条件、程序、手段的规定不明确，给查处带来难度，难以有效遏制贿选。五是不规范选票认定难。由于部分选民文化素质不高，选举时选票划写不规范，尤其是填写候选人姓名出现错别字、简化字、同音字，在票数接近时，选票认定难度更大。瓯海区瞿溪镇瞿溪村就是由于在选票的认定上出现意见不一致，在场负责的一名副镇长因指导不力，影响选举的正常进行受到组织处理而引咎辞职。六是村民代表推选难。随着村民自治进程的推进，村民代表的地位和作用越来越突出。这届村委会选举中，竞争前移到选村民代表。目前法律、法规对村民代表的推选办法过于简单，获票数多少始得当选的法律依据不足，一些村以简单多数当选，影响了村民代表推选结果的质量。同时村民代表罢免程序实际操作难，在制约手段上缺乏必要的法律法规支撑。
三、几点建议
（一）加强领导，落实责任，形成合力，确保完成换届选举工作。86个没有完成换届选举的村，大部分是矛盾多、遗留问题多、村情复杂的重点村、难点村，任务更加艰巨。对下一步换届选举工作，各级党委、政府要继续加强领导，有关职能部门要进一步明确任务，责任落实要更加到位，工作措施要更加严密，选举程序要更加严格。要本着“因地制宜、分类指导”的原则，逐村分析研究，对历史遗留问题多的村，要在原来包村的基础上，进一步整合各方面的力量，实行“二轮承包”责任制；对干群关系紧张、派性复杂的村，要积极做好矛盾化解工作，理顺关系，堵疏结合，努力启动选举工作；对因选举程序出现问题的村，要切实把好选民登记、候选人资格审查、委托投票办理和选举现场组织等关键环节，严格依法操作，为参选者提供合法、公平的竞争平台。同时，要积极做好换届选举的善后工作，切实做好离任、落选人员的思想工作，稳定思想情绪，使他们搞好交接，支持新班子的工作，防止产生消极影响，确保换届选举工作的圆满完成。
（二）建章立制，完善措施，夯实基础，进一步提高村民自治能力。搞好村民自治，民主选举是基础，民主决策是根本，民主管理是关键，民主监督是保证。各级政府要统筹安排，全面推进，使“四个民主”同步发展。一是要加强基层民主法制教育。提高基层民主法制意识，是保证民主选举质量的前提，是一项长期性的工作。各级政府要将村民自治工作列入重要的议事日程，将“一法两办法”作为基层“五五”法制宣传教育工作的重要抓手，进一步提高村民对自治的理解和认识，提高正确行使民主权利尤其是民主选举的水平。二是要建立以村民（代表）会议为主要形式的民主决策制度。进一步规范村民代表的推选工作，改进和完善村民代表会议制度，充分发挥村民（代表）会议的决策职能，抓好村民（代表）会议的落实。加强对村民代表的教育培训和管理，提高他们的“参政议政”能力和水平。三是要建立健全各项民主管理制度。要规范村级组织建设，认真落实市委组织部《关于进一步加强村级组织建设夯实农村基层基础的若干意见》精神，建立健全村级相关组织，选好配强人员力量，理顺村党组织、村民委员会、村经济合作社、村民（代表）会议的关系，明确职责，各负其责；完善村规民约，制定落实村委会成员任期目标、年度工作计划和工作职责，解决村委会成员履职行为不规范问题；建立村委会成员实绩考核制度，健全村委会成员的激励机制，激发创业热情；加大培训力度，提高村委会成员坚持党的领导的意识，提高整体素质，充分发挥村党组织的领导核心作用，帮助指导新班子立足本村实际，理清发展思路，制定发展规划，促进农村发展。四是要建立健全以村务公开、民主评议、村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。进一步规范村务公开的内容、时间、程序、形式，特别要加强对村级财务管理和村务公开工作的监督，对群众反映强烈的村干部违法乱纪、侵占村集体资产等案件要依法严肃处理。全面落实工作责任制，严格依照有关法律、法规，落实各项规章制度，不断推进农村基层民主的制度化、规范化和程序化。
（三）转变观念，依法行政，搞好服务，加强对村民自治工作的支持。基层政府与村委会的关系是指导和协助的关系，这是《村民委员会组织法》的主要立法精神。因此，各级政府要转变观念，坚持执政为民、依法行政，做到指导到位不越位，做好服务工作。对属于村民自治范围内的事项要“还政于民”，摆正位置，特别要注意不能利用手中的权力与民争利、损害群众合法利益的行为，要正确执行法律与政策，认真查处群众反映的违法事件，处理好历史遗留的各种矛盾，增强基层政府在群众中的亲和力、公信力，赢得村级组织和村民对基层政府的信任和支持。鉴于目前存在不少集体经济贫困村、空壳村，各级政府要加大对村民自治工作经费的扶持，重视农村经济发展壮大工作，努力促进村民自治工作的健康发展。
各级党委要加大对村民自治工作的组织与领导，特别是乡镇党委要发挥农村区域领导核心作用，要敢于领导和善于领导，通过法定程序选好配强村级班子，强化乡镇的工作基础。各级人大及其常委会和乡镇人大主席团要加强对“一法两办法”实施情况的检查与监督，注意解决执法中的问题，保障村民依法行使自治权利。
