摘 要 人民代表大会制度是保证人民主权的宪政逻辑的必然演绎。中国实践也决定了人民代表大会不可能仿效欧美宪政理念。建立一项真正适合本国国情的宪政体制安排不仅保证了宪政体制的社会主义性质。而且，能够满足中国的政治权力一元化的传统。反过来，以人大制度为核心的一元型体制对中国宪政进程的推动和保障作用亦相当关键。在本文强调，置于社会主义宪政的框架下，中国民主政治的发展和当代中国政治体制改革应当以改革与完善人民代表大会制度为突破口，重点释放人大已有的代议、监督等政治功能。
关键词 人民代表大会 宪政 民主政治
中国推行人大制度已有近半个世纪，国内近数年来，围绕人大制度的研究出现了一大批重要的成果。主要关注在于人民代表大会(National People’s Congress，NPC)制度与西方之议会制度的比较。尽管有人从人大兼具的代议功能特征出发，认为人大就是议会，人大不过是议会的中国叫法而已，但毕竟西方国家议会是三权分立架构之下的一种制度安排，同资产阶级两党或多党制度联系在一起的，是西方资产阶级政党之间争夺权力主要场所。历史和现实都一再证明，中国无产阶级执政的前提及其国情决定了中国不可能照搬所谓代表人类政治文明的西方议会制度。相反，中国目前实行的人民代表大会制度正显示出强大的生命力和巨大的优越性。
一、
人民代表大会制度是保证人民主权的宪政逻辑的必然演绎。人民主权是社会主义民主政治、人民当家作主和共产党执政的宪政逻辑的起点。中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民主权在制度层上反映，就是坚持社会主义民主政治，实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。这就是具有中国特色社会主义政治文明的“一院制”。人民主权原则回答了国家政治权威和公权力来源的合法性基础问题，是宪政民主建构政府与人民、政体与执政党公权关系的主要凭据。人民主权，就是约翰·密尔说的“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。 在社会主义条件下，人民主权意味着人民当家作主，成为国家、社会和自己的主人。这是马克思历史唯物主义的基本原理。由此决定了，在社会主义国家中，工人阶级政党共产党的领导作用，社会主义国家政权的作用，最根本的，就是从政治上和组织上保证人民真正成为国家和社会的主人，保证人民真正掌握国家权力。没有人民，就没有人民民主，而没有人民民主，就没有社会主义和共产党的执政掌权。人民主权作为社会主义政治文明的核心价值和政治文明的现代体现，构成人民当家作主和共产党执掌国家政权的合理性与合法性的逻辑起点。
从人民主权的逻辑起点出发，人民作为历史的主宰、社会的主体和国家的主人，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，尊重和保障人权和基本自由，必然要求实行法治，以法治的方式来保障人民的主体地位和行使人民的主权权力；必然要求一个国家的以宪法为核心的法律拥有至高至上的权威。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，当家作主，行使主权权力；通过选举产生的人民代表，制定宪法和法律，并通过其他各种方式和途径，管理国家和社会。在社会主义民主基础上制定的中国宪法和法律，集中体现了人民的利益，反映了人民的意志。正是在宪法和法律体现人民利益和意志的意义上，社会主义法治国家的宪法和法律至上，实际上是人民利益和意志至上，是人民和人民主权至上。
在中国实践下，中国的人民代表大会不能照搬权力分立、分权与制衡等欧美宪政常见理念，因此中共人代会制度与美国的两院制国会(Congress，Senate and House of Commons )、英国国会(Parliament )都有所不同。人大制度的”民主集中制”、”议行合一制”与西方内阁制有着根本的不同。在议会内阁制，行政权─内阁之建立，需经立法权─议会行使同意权，透过政党席次的合纵连横，以席次过半数为组阁的成立条件，不信任案及倒阁权行使，能从席次变化彰显民意抉择；而总统制国家的权力分立、分权及制衡理念与人大是权力机关，立法权高于其它权区别甚大。
尽管实现宪政已经成为当今世界各国的共同目标，但是寻找和建立一项真正适合本国国情的宪政体制安排才是民主政治发展的关键所在。中国的人大制度虽然是代议制的一种形式，但它具有不同于一般代议制。在政党与议会的关系上，西方国家议会制以多党合法竞争、轮流执政为基本活动规则，而中国人大制度则是以共产党的领导为不可动摇的基本政治原则。这集中表现在政党政治即政党主导国家政治生活和执掌国家政权的不同构建上。一党制或多党制并不是区分民主与专制的根本标准，只是不同国家由于历史、社会、文化诸种因素共同作用造成政治文明结构形态多样化的结果。正是由于人类政治文明有着共通性，通过政治体制改革以完善人大制度，有必要借鉴吸收政治文明的有益成果，但前提是必须考虑中国具体国情，不是借口政治需要而照搬西方模式。另外，在权力构建上，代议制一般有集权和分权两大类型。从制度设计上看，西方国家议会制以三权分立，即立法机关与行政机关、司法机关分权和制衡为宏观架构，属于分权型体制。西方的分权制衡宪政体制在对国家权力的划分上采取的是立体的，即横向的职能分权与纵向的层级分权相结合的控权方式。从纵向上看，层级上的分权与制衡是指中央与地方之间的权力分立与制衡；从横向的职能分权与制衡来看，立法、行政、司法三权分立和制衡才是西方宪政的基础。而人大制度则是以人民代表大会为国家权力机关和立法机关，行政、司法机关由权力机关产生，对它负责、受它监督，从而形成了具有中国特色的代议制形式，属于集权型体制。在这种体制下，作为国家权力机关的人民代表大会在国家政权系统中具有全权性、至上性和不可制衡性，可以有效地控制和支配行政机关和司法机关，以保证国家权力体现人民的意志，避免西方三权分立体制下的党派纷争和相互牵扯的弊端。这是人大制度所体现的社会主义宪政原则的特点和优势。集权型和分权型两种代议制形式孰优孰劣，要看各个国家的国情，不能一概而论。不管制度设计上如何科学，都需要有相应的历史文化传统等社会条件与之相匹配。西方崇尚的个人权利诉求是三权分立宪政体制产生和运行的思想渊源，这种传统要求个人结成一定的利益团体来保护自己的权益，这些利益集团之间通过相互制衡，能够消解可能侵害个人权利的集权和专制势力的出现。通过多元的政治权力之间的互控和制衡，使国家权力之间大体保持平衡，能够有效地消解专制力量的形成，保障其宪政体制的正常运行。以人民代表大会制度为核心的一元型宪政体制适合中国的国情，这种体制建构的基础在于中国的本土历史文化和中华文明的精神传统，而且经实践证明能够推动中国宪政的正常运行。
首先，这种宪政体制具有社会主义的性质，采用这种体制的国家都是社会主义国家。社会主义制度在思想观念上要求人们具有集体主义精神，以自己对他人、社会、国家的义务和责任作为自己的精神归依。这种思想观念和中国传统社会的集团权利本位相似，中国传统社会的集团权利本位本质上也是一种个人义务本位，即个人依赖家族和国家，个人利益服从家族和国家的利益。在个人与家族和国家的关系中，个人服从家族和国家，在上下等级关系中，下级服从上级。这种文化上的类似性使得国人能够较为容易地认可和接受这种外来的制度和观念；
其次，这种宪政体制能够满足中国的政治权力一元化的传统。中国的政治权力一元化的传统在政治上强调不同的利益集团或政治权力之间的绝对的对抗性的一面，这种文化传统要求移植进来的宪政体制在政党制度方面只能有一个党掌握政权，在国家机构设置及其权力划分上必须有一个机构位列其他国家机构之上，成为最高国家权力机关。由一个政党长期把持，但并没有破坏其国内的民主制度，只要政党运行规范得体，一党执政或多党轮流执政并不影响宪政的生成。这种以人大制度为核心的一元型体制在政权组织形式上是由人民代表组成人民代表大会成为最高国家权力机关，其他机关都由它产生，对它负责，受它监督。
二、
以人大制度为核心的一元型体制对中国宪政进程的推动和保障关键作用在于，一方面，这种宪政体制最能够加强和改善党的领导。中国是社会主义国家，实现宪政必须也只能依靠党的领导，因而加强和改善党的领导就显得十分重要。由于国家性质的缘故，中国共产党是中国唯一的执政党，不存在与其他党派竞争以保住执政地位的问题，腐败和专制主义等问题光靠党内民主教育等方式解决是不够的，还是应当借助党外的人民群众和民主党派监督。而且必须通过特定的国家机构来加强这种监督的力量，而人民代表大会就是最合适的机构。人民群众和民主党派在人民代表大会通过法定程序向中国共产党提出建议，并对党内的一些问题提出批评意见并要求予以改正，这样个人的力量就转化为了最高国家权力机关的力量，促使中国共产党正视自身的问题并加以纠正，从而提高党的执政能力和执政水平。
另一方面，这种宪政体制最有利于控制行政权力。宪政的基本要求就是控制国家权力，保障公民权利。控制行政权力无非主要是两种方式，一种是以权力对抗权力，另一种则是以权利来对抗权力。以人大权力制约行政权力在理论上不存在任何问题，但目前制约的效果还不太明显，这主要是因为人大对行政权力的制约机制还不是十分完善，而且由于传统的集权专制主义思想还未彻底消除，政党的主要力量也放在行政权上，政府实际上拥有最强大的力量，人大与政府权力之间控制与反控制的斗争还会持续相当长的时间。
另外，这种宪政体制最能够提高社会民主法律意识。宪政是一种政治形态及实现这种形态的政治过程，它的内容不仅包括国家法律制度的现代化，更加包括人民群众的整体文化素质的现代化。而广大人民群众民主法律意识的提高要在长期的民主政治实践中逐渐培养出来。成熟完善的人民代表大会制度能够通过人民代表大会的质询程序、批评建议程序、选举表决程序来逐步提高，反过来，民主法律意识的提高又会促进人大制度的完善，从而加速推动中国的宪政进程。
相形市场经济日趋成熟的表现，国内政治体制的改革仍然滞后。市场体制的建立和运作又不可能绕开政治体制单兵独进。如果说党政关系出于种种理由，不可能成为目前以及今后的中国政治改革的突破口，而政治体制改革又必须有所作为的话，那么，释放人大的制度功能应当成为政治改革的理性选择。无论从改革策略的有效性和可行性，还是从消解改革的压力，降低改革的成本的角度来考量，人大制度改革的选择优先性相对充分。
其一，人民代表大会制度的完善是政治体制改革的核心问题。改革开放以来，政治体制经历了数次变革与调整，这些改革所取得的成就是不言而喻的，对中国今后政治经济和社会发展都打下了扎实的基础。但是我们也应该注意到，这些改革由于各种各样的原因，大多着眼于某些具体而边缘性的问题，较少涉及制度的核心问题。政治制度和政治体制由于结构欠合理而导致功能性不强，解决改革过程中出现的各种矛盾和问题的能力不强，一定程度上影响了改革的深入进行。当代中国政治制度和政治体制由于建构时间较短，其制度化程度仍然不高，制度的复杂性、自主性、内聚性和适应性程度较低，因此它的基本任务应当仍然是不断地强化制度建设。在制度建设的各个领域和方面，人民代表大会制度建设无疑最具有核心意义，这种意义就在于人民代表大会制度是当代中国根本政治制度这一事实之中。完善人民代表大会制度才是根本意义上的政治体制改革。核心问题如果不能得到很好解决，制度的外围问题也就得不到解决。如果试图通过外围的渐进突破来推动整个政治体制的进程，这种改革方式的效果从长远来看，渐进式的外围改革也许会带来一些负面效果，即核心改革有可能错过改革的良好时机。外围改革是必要的，但外围改革不能替代实质性改革。人民代表大会制度的完善既是存量改革也是增量改革。人民代表大会制度的完善虽然是政治体制改革的核心问题，但是这一改革并不是另起炉灶，相反它是对已有改革成果的肯定和吸收。人民代表大会制度的完善既不是全盘照搬西方三权分立与制衡模式，也不是回到改革开放前的老路上，而是要坚持人民代表大会这一根本政治制度，在尊重既有宪法和法律权威的前提下，逐步理顺人大与党、政府、司法机关、军队以及各种社会团体的关系。这是存量意义上的人民代表大会制度的改革与完善。另外，人民代表大会制度的完善还是一次增量改革。这种改革就是要不断地优化人大的组织结构，提高人大的工作绩效，提高人大立法能力和监督能力。
其二，人民代表大会制度的完善可以促进党内民主的进一步发展。党内民主是当代中国政治发展的必然趋势，但是从改革策略方面考虑，党内民主不宜作为当前政治改革的突破口，当然更不能以党内民主来替代政治体制的改革。当前中国初步具备了以党内民主促进人民民主的一般条件，但这两者相辅相承，反过来人民民主也可以促进党内民主，即通过人民代表大会制度的完善，为党内民主化改革创造条件。通过人民代表大会制度的完善巩固各权力机构的职能分工，减轻执政党管理国家事务的压力；实现权力机关与其他国家机关之间关系的制度化，对执政党以民主的方式履行领导职能提出要求；推动干部人事制度的变迁，民选官员在行使公共权力的过程中逐步树立起责任意识。
其三，人民代表大会制度的完善基本上集中在一些技术性的问题上。这一过程不是在现有的改革成果之外另起炉灶，而是在不改变已有政治体制的前提下，对某些领域的问题作适当的调整。这就是说，人大制度的改革和完善必然是成本低、代价小能够将目标和成本有机地结合起来的政治制度变革。其四，人民代表大会制度的完善是整体性改革，改革的外部效应巨大。客观地讲，当代中国政治体制不是局部体制存在不足，更突出的问题是体制的整体性结构不合理，功能不强。这就需要政治体制改革首先解决整体性不足，然后逐步地解决局部不足的问题。人民代表大会制度的完善是一个既涉及平行政治关系，又涉及上下政治关系的改革。它既涉及政治体制内部的权力关系，又影响到政治体制与社会和公民的外部关系。这种改革一方面可以理顺体制内权力主体之间的关系，另一方面又有助于实现人民当家作主的政治目标。
三、
在人民民主国家的宪政体制中，民主与监督是相辅相成的，没有民主，就没有真正的监督；没有监督，也不可能有真正的人民当家作主。任何公权力必须受到监督制约。对于人民民主而言，只要还有不受制约的权力存在，就会有超越法律的权力，这种权力将为所欲为，侵蚀和破坏民主，最终可能导致国家的解体和人民民主权利的丧失。监督权是人民主权权力的重要组成部分，它由人民产生，也必须由人民来行使。监督和制约公权力最有可能的制度安排，是通过宪法和宪政来实现。在宪法基础上按照民主原则、民主方式和法定程序进行政治活动的民主体制就是宪政。用什么力量和方式监督制约权力，是民主政治发展的一个世界性课题。现代民主宪政是一个权力系统，权力的起点是人民主权原则下的国家一切权力属于人民；人民通过选举将权力授予代议机关；代议机关产生行政、司法等机关，由它们负责执行和实施代议机关制定的法律。人民是主权权力真正的最终的所有者，在监督和制约公权力的过程中，一方面，人民对代议机关拥有直接监督权，可以监督代表活动的合法性，并依法罢免其选出的代表；另一方面，人民拥有间接监督权，方式是通过代议机关对由它产生的行政、司法机关及其工作人员进行监督。由此构成了由人民选举产生国家机构并由人民监督国家机构活动的民主宪政的权力系统。
因此，发展社会主义民主政治是为了使社会政治资源按照最广大人民的根本利益实现合理配置，这就要求在政治文明架构下推进人大制度建设要以健全的社会主义宪政体制和相应的政治运行机制确保人民当家作主权利的实现。树立宪法权威是根本，确保执政党在宪法和法律的范围内活动。虽然在共产党领导的多党合作和治协商制度之下，共产党是中国唯一的执政党，但这并不意味着党的权力是无限的，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权，党的领导权受宪法和法律的限制。这是依法治国的基本方略对执政党提高执政能力的基本要求，也是社会主义政治文明建设的关键所在。党的十六大报告还提出要“依法执政”、要“加强对权力的制约和监督”、“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”。这实际上就是要求对执政党的权力加以制约和监督，以增强全社会对执政党的合法性认同。这种监督和制约得以落实，在根本上有赖于宪法权威的树立和社会主义民主宪政的发展。在现行政治体制下，对执政党的权力制约和监督，只能依靠执政党自身的监督机发挥作用，而难以纳入宪政体制框架，因此，在强调依法治国的同时，也应强调依法治党，使党本身在宪法和法律框架内活动。这应是人大制度得以进一步完善的第一要务。
另外，当代中国政治过程的偏差大多来源于一个最基本的事实，即权力执行缺乏有效的监督，而执行机构的权力恰恰来自人民代表大会的授权。一个普遍的现象是，人大尽管拥有独一无二的立法权，但是在立法实践中，立法提案大多是由政府提出的。实际上，人大与“一府两院”之间早就建立起比较完善的责任机制，监督与被监督关系受到宪法和法律的保护，并且建立起比较完备的程序法，但是人大的监督功能却被长期虚置了。人大对“一府两院”监督的缺位，不仅表现在代表大会期间，更为突出的是在人大闭会期间，大量的监督权无法得到有效履行，这是致使“一府两院”工作越轨的重要原因。也就是说，人大的监督基本局限在五年一次和一年一次的全体会议上，而政府大量的日常工作缺乏有效监督。因此，建立与完善人大的日常监督机制是人民代表大会制度今后改革与完善的重点内容。
四、
在社会主义宪政的框架下，民主政治是把人民、执政党和国家三者融合在一起的价值理念和制度方式，对于人民而言，民主政治是表达民意、汇集民意、由人民多数做出决策的过程。在一个领土辽阔，人口众多，交通通讯尚未高度发达的国度里，民主政治的制度形式还只能采取代议制。在中国，人大由人民产生，对人民负责，受人民监督，代议制的具体形式就是人民代表大会制度。当代中国政治体制改革应当以改革与完善人民代表大会制度为突破口，充分释放人民代表大会制度的政治功能。
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