全国人大常委会研究室原主任程湘清访谈录

 

    近年来，人大工作取得了很大成绩，但也面临许多新情况新问题。针对现实中存在的各种问题，为加强人大制度建设，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，这是人大制度建设历程上具有里程碑意义的文件。

　　本文语粹
　　●违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。
　　●如何避免形式主义，杜绝“水过地皮湿”式的检查，真正了解到法律实施中的要害问题，这是执法检查成败的关键一环。
　　●党委和同级人大常委会不是上下级关系，更不是隶属关系。
　　●党组织不是人大法定的监督对象。

　　要历史地看待人民代表大会制度的重要性
　　记者：近日，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)，这是改革开放以来中央首次专门就人大制度建设和人大工作发布的文件，体现了党对人大工作的重视。现在，上上下下都在认真学习有关文件，但对于为什么要如此重视人大制度建设，还有些人不太理解，请您从更广的视野来解释一下。

　　程湘清（全国人大常委会研究室原主任、研究员，中国法学会宪法学研究会顾问）：之所以这么重视人民代表大会制度，是有历史和现实原因的。《若干意见》指出，坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建和谐社会的重要内容。和谐社会应当是稳定有序、长治久安的社会。社会动乱，大而言之如“文化大革命”，小而言之如发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件，都是社会的不和谐。怎样保障社会稳定有序、防止任何意义上的社会动乱呢？邓小平同志总结国内外的经验教训，得出的结论就是从制度上解决问题。一定要立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精髓所在。我们需要的社会主义民主，从制度层面去理解应当以法制为依托。给中国人民带来空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打伞，无法无天”的所谓“大民主”。我国经过改革开放以来二十多年的发展，物质文明打下一个坚实的物质基础，精神文明提供一个正确的精神导向，必然要求政治文明提供一个相应的民主制度保障。在我国民主制度中最根本最重要的就是人民代表大会制度。

　　人民代表大会制度只同人大有关系吗

　　记者：在一些人印象中，人民代表大会制度，顾名思义，只跟人大有关。这种看法对吗？能否简要介绍人民代表大会制度的主要内容？

　　程湘清：这种看法不全面。分析一下人民代表大会制度的内容就很清楚了。用一句话说，人民代表大会制度是指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。这可以概括为四项具体制度：权力属民制度、代表选举制度、民主集中制度、人大工作制度。以上四项具体制度互相贯通、结合，就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。

　　从以上分析可以看出，认为人民代表大会制度只同人大有关系，似乎人民代表大会制度就是人大工作的各项制度，显然是不准确、不全面的。

　　完善人大监督制度，应从哪些方面入手？有哪些难点亟待解决

　　记者：进一步健全监督机制，完善监督制度，改进和加强监督工作，是《若干意见》中的重要内容之一。人大监督制度主要有哪些？现实中的难点在哪里？

　　程湘清：人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。人大监督是具有最高法律效力最高层次的监督。这些年来，人大监督工作取得显著成绩，但人民群众还不满意，需要按照《若干意见》的精神，遵循坚持党的领导、集体行使监督职权、不包办代替的原则，进一步改进和加强人大监督工作。当前特别需要从完善各项具体监督制度入手。

　　第一，要健全宪法监督机制。胡锦涛同志强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”。为此需要解决两个问题：首先，要从法律上对什么叫“违宪”作出界定。违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。所谓违宪，具有特定含义，其实质是对公民基本权利和国家制度的严重危害，是对国家最高法律效力的侵犯。因此，违宪，是国家行为，不是个人行为。它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。简言之，宪法监督就是要审查、纠正文件违宪和行为违宪。其次，要“进一步明确宪法监督程序”。目前，主要是完善审查规范性文件的程序。立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定，但只规定了被动审查，还要考虑实行被动审查和主动审查相结合。这在《若干意见》中有明确的规定。这也是对法规备案审查制度的一个重要发展。

　　第二，完善执法检查制度。全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，在实际执行中有一个突出的问题，就是能否检查到真实情况。如何避免形式主义，杜绝“大呼隆”、“水过地皮湿”式的检查，真正了解到法律实施中的要害问题，这是执法检查成败的关键一环。许多地方的经验是把执法检查同“小分队”明察暗访结合起来，把上下级人大的执法检查统筹安排、有机结合起来，取得了较好成效。

　　第三，改进听取和审议工作报告制度。从有的地方的实践经验看，可考虑实行两个结合：一是把听取和审议工作报告和行使重大事项决定权结合起来。对有些重大事项，经过审议，可以作出决定或决议，以增强监督的刚性和权威性。二是把听取和审议工作报告和引咎辞职制度结合起来。

　　记者：完善人大监督制度，除了上述具体制度外，从总体上要解决哪些问题？

　　程湘清：完善人大监督制度，除完善各项具体监督制度外，从根本上说还取决于以下两点：

　　第一，加强人大自身建设。有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”不敢监督、不善监督、不愿监督，这和在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。

　　第二，要科学规范党委和人大的关系，加强和改善党对人大工作的领导。

　　“党委领导人大，人大监督党委”的说法对吗

　　记者：处理好党与人大的关系，是实现我党依法执政的重大问题。有人认为，党委与人大的关系，是“党委领导人大，人大监督党委”。这种说法对吗？

　　程湘清：首先应该明确，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，不能以党代政、党政不分，在这方面我们有过教训，吃过苦头。所以，党委不能代替人大行使国家权力。具体到党委和人大的关系上，党委和同级人大常委会不是上下级关系，更不是隶属关系。实际上，党委是经过党组织和党员的工作和作用来具体实施领导的。那么,人大对党委可否进行监督呢？把党委和人大的关系说成是党委领导人大，人大监督党委，这一说法倒是简要明了，但是有个问题：人大监督是严格依照法定程序进行的，有特定的对象、内容和方式。按照现行法律规定，人大的监督对象主要是国家行政机关、审判机关、检察机关，党组织不是人大法定的监督对象。人大监督分为工作监督和法律监督两种。人大显然不能对党组织进行工作监督。当然各级干部都是人民的公仆，都要受到群众监督和法律监督。党组织和党员干部出现违法现象，人大可以采取适当方式进行法律监督。同时，国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人不少也是党委的领导成员，人大对“一府两院”领导人的法定的直接监督也可视为对党组织和党员干部的间接监督。

　　总之，处理好党与人大的关系，有利于改善党的领导方式和执政方式，实现科学执政、民主执政、依法执政。

　　我国代表制度的特点是什么？如何充分发挥代表作用

　　记者：代表制度是人民代表大会制度的一项重要的具体制度。要充分发挥代表作用，首先必须了解我国代表制度的特点。请您作简要介绍。

　　程湘清：我国实行兼职代表制，代表就生活在人民群众之中，代表法又规定代表在闭会期间的活动也是执行代表职务，这种机制有利于代表密切联系群众，直接听取和反映人民的呼声，能够及时发现问题，反映民意，化解“民怨”，解决矛盾，为理顺人民和政府的关系、人民和社会的关系、人与人之间的关系，发挥重要作用。

　　记者：当前代表制度建设存在哪些问题？《若干意见》针对这些问题在制度上提出了哪些创新？

　　程湘清：1992年制定的代表法，对代表在会议上的工作和闭会期间的活动都作了规定，这部法律对保障代表依法履行职责发挥了重要作用。但在实际执行中还存在一些问题，主要是：会议上，代表审议质量有待提高；代表提出议案和建议尚欠规范，也有个提高质量的问题；办理代表议案和处理代表建议工作不够规范，代表不满意。闭会期间，代表活动各地做法不一，缺乏规范和程序。有的代表没有很好地行使法定的职权和履行法定的义务，工作效果不够显著，素质水平有待提高，等等。

　　为了解决这些问题，进一步完善代表制度，《若干意见》对代表工作作出一系列新规定。主要是：第一，保障代表知情权。第二，改进代表议案和建议工作。明确了代表议案和建议的区别。第三，着重对全国人大代表在闭会期间的活动作了规范。第四，为代表活动从经费和工作机构两方面提供了具体保障。这些规定，对进一步完善人大代表制度，更好地发挥代表作用，将起到重要作用。