一、关于政府投资项目
政府投资项目，指的是各级政府使用本级财政性资金所进行的固定资产投资建设项目，其目标是为了提高社会的整体利益，为社会提供公共产品或劳务，为市场经济主体创造一个适宜的经营环境，降低生产单位的成本，以获得社会利益最大化。
政府投资项目按照资金用途，可分为用于农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目，教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目，促进欠发达地区发展的重要项目，科技进步、高新技术、现代服务业等国家和各地方重点扶持的产业发展项目，政府公共服务设施项目。按照资金来源，可分为财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金，法律、法规规定的其他政府性资金。凡使用这些资金来源的建设项目应全部纳入政府投资项目管理。
政府投资项目具有四个特点：一是投资领域广泛、综合性强； 二是投资周期长； 三是投资实施的连续性； 四是投资收益的公益性与不确定性。政府投资项目的性质、特点、投资范围、资金来源和其在经济社会发展中的作用，对政府投资项目的管理工作提出了三点要求：一是决策过程应当更加科学化、民主化、 规范化，以保证政府投资项目能有一个正确的社会目标。二是政府投资项目的管理应实现相对集中的专业化管理，以提高政府投资的使用效率。三是政府投资项目的监督应体现一定的分权与制衡原则，应注意程序完整性与工作效率的平衡，以有效地防止舞弊和程序过于繁琐而影响工作效率。
政府投资属于公共财政的范畴，人大及其常委会理应对其实施有效的监督，以促进政府和有关部门把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益。
二、人大审查监督政府投资项目中存在的问题和原因
当前人大在对政府投资项目的审查监督工作中存在一些问题或不足，主要表现在：
一是在项目的决策阶段，人大审查不严，存在程序化倾向。目前，在项目决策中人大及其常委会参与程度非常不够，大部分地方人大很少提前介入政府投资项目方案的编制审查，即使介入了，也仅限于形式上的审查，没有进行实质性审查。从一些地方审查工作实际来看，往往存在审查形式单一，审查内容过粗，审后处置权难以落实等问题。政府投资项目方案一般是政府讨论通过并报同级党委研究同意后，再报人大来履行一下法定手续，“可行性研究”成为“可批性研究”，决策程序各个环节的透明度、参与度、问责度不够。代表和常委会组成人员思想上存在顾虑，认为所谓审查只不过是走走形式，“过过签”而已，审查中一般仅满足重大事项的知晓，而对政府投资项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深。这种形式上的审查，容易造成规划缺乏综合、长远和战略的考虑，难以做到正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案，造成投资重点不突出，综合效益难以显现。
二是在项目的实施阶段，对投资项目管理部门监督不力，存在缺位的倾向。我国的政府投资建设接受计划（立项、 审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建设（建设监理）、国有资产管理（使用）、纪检监察等部门以及重大建设项目稽查特派员的监管。但在实际的管理中表现出多头监管，监管不到位，监管成本高、效果差，虚假招标、规避招标比比皆是，外部约束机制不健全，责任落实不到位的现象。人大作为权力机关，对这些与政府投资项目有关的部门，没有真正建立起一种全过程的监督制衡管理机制。项目实施后，很少开展有效监督，即使进行监督，也只不过是听听汇报、组织进行一下视察而已，掌握的情况和信息极其有限，难以及时发现项目实施过程中存在的问题。
三是在项目完工之后，后续监督不到位，投资项目评估缺失。目前我国的政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。人大也没有对政府投资项目完工情况进行切实有效的监督，没有下气力督促政府和有关部门建立和落实相应的项目后评估制度、绩效审计制度、项目工程质量落实制度、责任追究制度等，这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升以及项目的事后控制和监督作用的发挥。
产生上述现象的原因是多方面的，就人大及其常委会而言，主要有以下几点：
1.习惯于传统思维，不敢开展监督。人大对计划的审查监督，沿袭多年的传统做法——在人代会上听取和审查一个“大而统之”的计划报告，而对具体的投资计划，包括政府投资计划、具体项目、资金来源、可行性等，涉及不多也不深入。审查批准政府年度投资项目计划，对人大和政府来说，都是一项全新的工作，一些地方人大确实对开展此项监督工作顾虑重重，不敢迈出实质性的一步。从各地的实际情况看，人大在对计划和预算的审查监督中会涉及到建设项目，但对单个建设项目实施实质性监督尚未有效开展。
2.法制建设滞后，不好实施监督。在我国，尽管已经出台了一些关于投资、建设方面的法律法规和规章，但总的来说，立法仍然滞后。政府投资项目管理的规定都只限于各级政府制定的规范性文件之中，形式多样，五花八门。就全国范围而言，至今还没有制定和出台关于政府投资项目管理的专业性法律，比如基本建设方面的专门立法，政府投资项目管理监理方面的立法，后评价方面的立法，以及国有资产经营管理方面的专门立法等。同时，地方政府的有关规范性文件除了不尽完善之外，有的还与现行法律法规相抵触。审查监督政府投资项目属于重大事项决定权的内容之一，而相关法律法规对此规定得又很原则，不好操作。地方人大及其常委会在实施对政府投资项目监督过程中，深感可依据法律不够，不好实施监督。
3.条件制约，难以进行监督。一些地方的人大及其常委会确实想致力于开展对政府投资项目的监督工作，但受诸多方面因素影响，监督效果往往并不理想。主要受两个方面因素的制约：一是专业人员比较缺乏。目前，各地人大常委会一般都设有财政经济工作委员会，但真正懂经济、懂审计工作业务的人员较少，难以及时发现有关线索和问题，直接影响到监督质量和效果。二是借助审计实施监督受到一定程度限制。借助审计实施监督，是人大及其常委会一种非常有效的监督措施。但是，审计部门毕竟是政府的一个职能部门，其工作受制于政府，对人大开展财经监督包括政府投资项目的监督来说，确实是一个体制性的障碍。
三、加强人大对政府投资项目审查监督的几点对策
为了进一步提高政府投资效益，规范和完善政府投资项目全过程管理，保证政府投资项目的质量，人大及其常委会应当加大工作力度，充分发挥职能作用，切实加强对政府投资项目的监督工作。
1.提高对政府投资项目审查监督重要性的认识，将政府投资项目的审查监督落到实处。对政府投资项目进行监督是人大及其常委会的重要职权。人大对政府投资项目进行审查监督是一种高层次的管理，有利于人大充分发挥职能作用。政府投资项目是国民经济和社会发展计划的重要内容，也是财政资金安排使用的重要方面。人大开展对政府投资建设项目的监督，体现了计划监督与预算监督的结合，是综合监督的体现。推进对重大政府投资建设项目的监督工作，是新时期加强和改进人大经济监督的具体体现。一些发达国家的议会（国会）都普遍重视政府投资项目的审查监督。在美国，虽然联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序不尽相同，但有一点是绝对相同的，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查；在政府投资工程实施的过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续执行。国会是相当有权威的，可以说，没有国会同意和批准，政府投资工程是不可能实施的。我国的国情不同，但成熟市场经济国家对政府投资项目的审查监督的成功之处确实值得我们学习和借鉴。关键是首先要在思想上提高认识，认识提高了，工作才好开展。
2.加强立法，进一步规范政府投资行为。加强对政府投资项目的立法工作，有利于规范政府投资行为，有利于人大的审查监督。目前，关于政府投资项目的法制建设滞后，相关投资项目的管理办法都是政府以规范性文件形式出现的，政府的文件不可能对人大审查监督工作予以界定，这给人大开展工作造成法律障碍，人大开展这项监督工作依据不足、可操作性不强。人大怎么去监督？监督的程序是什么？政府及有关部门应提供哪些资料供审查监督参考？审查监督意见如何处理？等等，都不明确。有立法权的人大应积极主动地顺应形势，加快政府投资项目立法进程，尽快制定规范各个主体行为和违法处罚行为的科学、完整、独立的专门法律法规，明确规定人大监督的内容、程序、方式以及规避监督所导致的法律责任等。
3.改进投资计划审查工作，促进决策的民主化、规范化。人大对投资计划的审查工作要从抽象向具体转变，从形式向实质转变，从长官意志向民主规范转变。在实践中，要重点做好以下几点：一是逐步建立政府投资项目审查监督的基本制度，建立政府投资项目的审批和跟踪监督制度；二是要求政府及其职能部门规范政府投资项目方案的编制，进一步细化政府投资项目方案的内容，向人大及其常委会提供详细编写的政府投资项目方案的报告及其说明；三是在提交新一年政府投资项目方案的同时，提交上年政府投资项目执行情况的报告；四是确定政府投资项目安排制度，即政府投资项目必须经法定程序批准后方可执行，政府对于确需安排的重点项目和资金，必须编制政府投资项目安排方案，并于每年年初提请人大常委会审查批准。
4.加强跟踪监督，提高监督水平。开展政府投资项目监督，要理清思路，有的放矢，做到与绩效评价体系建设结合起来，与开展绩效审计工作结合起来。要加强经常性的监督，建立健全人大财经委与政府相关部门的联系制度，要求有关部门按月或按季向常委会分管领导和财经委报送相关资料。在项目的实施阶段，应及时听取计划、财政、建设、审计和工程项目的使用等涉及政府投资项目部门的政府投资项目情况汇报，及时了解项目建设的情况和存在的问题，分析原因，以便及时解决问题，保证项目建设的顺利开展；必要时，组织专业人员组成调查组开展深入调查，组织常委会组成人员和人大代表对政府投资项目进行视察检查，查找政府投资项目管理中存在的问题，分析产生问题的原因，作出相应的决定，推进工作的开展；对已发现的项目建设中存在的问题，必要时组织质询、开展特定问题调查，通过组织听证、专项审计、调阅有关材料，并向人大常委会提交专题报告，由人大常委会作出相应的决定。同时，要充实人大财经委专业人员，加强学习培训，不断提高其素质。
5.发挥审计作用，提高监督的效能。审计工作对于保证人大审查监督政府投资项目的质量具有十分重要的意义，面对同级审计的局限性，要注意取其所长，避其所短，为我所用。要督促政府及有关部门建立健全政府投资项目的绩效审计监督制度。在审查监督政府投资项目的同时，要专题听取审计部门对政府投资项目情况的审计报告，重点了解政府投资项目的资金计划安排、竣工验收中收支情况的真实性、合法性和效益情况，要求审计部门敢于发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整改意见，然后根据审计报告和人大视察、调查、检查时发现的问题，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。同时，要依法向社会公布有关审计事项的审计结果，以扩大审计监督的影响。
