一、主要做法和存在的问题
全国各地的代表辞职工作，主要是针对代表被动辞职即建议代表辞职进行的实践。可以建议辞职的代表，主要有以下几个类型：一是代表担任领导职务，职务发生变动的；二是调离原选区或本行政区域的；三是因代表不作为、有重大错误以及健康等原因不愿或不能履行代表职务的，等等。在具体程序上，启动被动辞职程序的主体，一般是本级人大常委会或是党委的组织部门。有关建议主体向代表提出辞职建议后，代表如果同意，应以书面形式提出辞职。辞职请求经常委会代表资格审查委员会审查后，提交人大常委会讨论。常委会接受辞职请求后，终止代表资格并向原选区进行公告。
由于法律规定的缺失，代表辞职特别是代表被动辞职的实践，引起了社会各界广泛的探讨和争议，争议的焦点直指建议代表辞职的合宪性和合法性问题。
赞同的意见认为，代表辞职对一些不作为的代表敲响了警钟，对离职的职务代表和调离原选区的代表所在选区选民的民主权利是一种保障，有利于加强代表履职的责任感和使命感，优化代表结构，保持代表的广泛代表性。无论是主动请辞还是“被动”辞职，都表明了人大代表已经开始从荣誉职务向权利职务演进。反对的意见认为，这是行政规则对选举规则的侵害，反映了目前一些施政者对于选举文化和选举概念仍存有重大的误解。人大代表是选民依法选举出来的，未经选民罢免或采取其他法律措施，而建议和要求代表辞职，是对选民选举权的蔑视，是对代表本人意愿和被选举权的侵犯。公权力应遵循“法无授权不可为”的原则，人大常委会的建议辞职行为没有法定授权，是“越权错位”的违宪行为。
由于代表被动辞职没有相关法律依据，各地的具体实践因此也暴露出一些问题和缺陷，主要表现在：一是具体操作有越线现象，如某区人大规定，代表出现需要辞职的情形时必须向人大常委会辞职，这是有违代表辞职自愿原则的；二是部分选民和选举单位对此项工作开展还存在阻力；三是各地人大之间工作开展得很不平衡，而且规定也不尽相同，影响了《代表法》等法律施行的统一性和严肃性。
二、“建议辞职”的合法性和必要性分析
建议代表辞职所暴露的问题，是我国代表比例构成等制度落后于现实要求和发展状况的体现，反映出改革实践与立法滞后的矛盾。那么，在改革与法律之间只存在冲突吗？我们必须摈弃这种对抗性思维。从宪政的层面看，宪政运行中出现的冲突并不必然违宪。在宪政环境正常发展的基础上，宪政社会的完善过程本身允许社会变革时期规范与现实的不一致。当现实与法条出现冲突、改革发展对法律的局限性提出挑战时，公共利益就成为宏观上融合这种冲突的有机契合点。而宪政体制的法治国家，其法律体系内所追求的公益，最重要的决定因素是直接由宪法体系导源出的公益理念。
选举制度的主旨是要保证代表具有最广泛的代表性，以保证人民民主的充分实现。代表辞职制度作为一种“退出机制”，成为上述主旨的制度保障。从根本上讲，在社会主义制度下的民主集中制，“归根到底，个人利益和集体利益是统一的”。而以民主集中制为核心的人民代表大会制度的内在要求与价值取向是平等一致的，即公共利益的实现。如果说代表辞职制度侵害了某个代表利益的话，这种侵害也并非“多数人的暴政”，而是各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现，是发展社会主义民主政治的具体表现，是科学和进步的民主。
同时，“建议代表辞职”存在深层次的原因和现实需求，那就是代表的结构性问题。我国法律规定代表名额根据一定人口比例进行分配，且有名额限制。就县、乡而言，人大代表特别是担任乡镇主要领导职务的代表，工作岗位变动较为频繁。因代表名额限制，代表职务变动或调离原选区后，新任乡镇党政领导和人大主席都不能及时补选为县人大代表，造成了许多不利影响：第一，各乡镇代表分布不均，不利于代表工作的开展；第二，没有职务代表出任代表团正、副团长，代表团无法开展正常工作，不利于开好人代会；第三，一般而言，乡镇人大主席都兼任本行政区域内县人大代表组组长职务，由于新任乡镇人大主席不是县人大代表，不能兼任组长职务，也就不便于组织县代表开展活动；第四，代表调离原选区后，在实践中很难参加原选区代表组的活动，不便于联系原选区选民或原选举单位，不利于有效履行代表职务，也不利于《代表法》关于代表接受原选区选民或者原选举单位监督规定的实施。可见，实行代表辞职制度是具有现实需求和必要性的。
三、对代表辞职制度的完善
我们必须清醒地认识到，代表辞职特别是被动辞职在法律规范上毕竟是一片空白，“建议”与“强制”的界限依然十分微妙。我们应该重新审视和诠释目前的代表辞职制度，审慎地进行代表辞职的实践，建立符合代表法立法精神的制度，使代表辞职规范化、制度化、程序化。具体而言，代表辞职制度应包含三个主要方面，即基本原则、主体条件以及操作程序。
（一）代表辞职制度的基本原则
1．坚持依法规范和统一规范的原则。代表辞职是一项法律性和程序性很强的工作，必须坚持严格办事，绝不能违背宪法和法律的立法宗旨。地方人大常委会应尽快制定代表辞职制度，明确代表辞职的条件和范围、方式方法，保障代表法等法律的统一有效实施。2．坚持自愿和协商相统一的原则。代表辞职工作必须坚持自愿与协商相结合，注重方式方法，讲究办事策略。对于经建议不同意辞职的代表不能强制其辞职。因此而确需增选的代表人选，应从预留名额中进行增选。3．坚持书面辞职的原则。代表辞职制度必须明确由代表本人提出书面辞职请求，说明辞职理由，而不能由他人代替代表本人撰写辞职请求。4．坚持及时补选的原则。有关代表辞职后，要及时依法做好缺额代表的补选工作，保证代表满额。
（二）代表辞职的主体及条件
1．代表辞职的建议主体应是本级人大常委会或原选举单位。不少地区规定由党委组织部门建议人大代表辞职，这是不符合法律规定和立法精神的。代表是人民群众选举的，应由人民来监督。因此，应由人民代表大会的常设机关人大常委会建议代表辞职（乡级应由人大主席团建议），或者是原选区或原选举单位在尊重选民意愿的前提下，建议代表提出辞职请求。2．代表辞职的审查主体应是本级人大常委会代表资格审查委员会。代表资格审查委员会必须根据有关法律、法规的规定，对代表辞职请求进行认真审查，并向代表辞职的审议批准主体提出审查报告。3．代表辞职的审议批准主体应逐步由本级人大常委会向原选举单位过渡。从法理上讲，“权力从哪里获得，就应当从哪里终止。”因此，选民和原选举单位才依法享有对代表辞职的审议权。但是，民主是一个渐进的过程。在目前条件下，人代会或其常委会对代表辞职事项进行审议，更具有必要性、操作性和实效性。当然，同时还应征求原选区或原选举单位的意见。随着条件的成熟，代表辞职的最终审议权应由选民和原选举单位行使。4．建议代表辞职的条件。代表如果出现以下影响其有效履职的情形时，有权机关可以建议代表提出辞职：一是工作原因。具体包括：调离原选区或原选举单位，不能参加原选区有关代表活动或代表小组活动，不便于执行代表职务的；担任地方党委、政府主要负责人的人大代表调至其他部门工作，不利于人代会期间各代表团正副团长人选产生的；担任党政部门主要领导和人大常委会领导职务的人大代表改任非领导职务或退休，无需再担任代表职务的；“一府两院”工作人员当选为人大代表，不利于人大监督的，等等。二是履职原因。如代表本人不愿再担任人大代表的；经相应代表业绩考核和评议，不认真履职等不能胜任代表履职要求的。三是因健康原因不能正常执行代表职务的。四是因其他原因不能执行代表职务的。
（三）代表辞职的具体程序
代表辞职工作的开展，应严格遵循以下原则：1.人大常委会代表工作机构根据代表变动情况和工作需要，提出辞职代表建议名单。2.主任会议讨论研究。3.报原选区或原选举单位征求选民意见。4.与代表本人谈话，提出辞职建议。5.代表本人提出书面辞职申请。6.代表资格审查委员会审查。7.人大常委会会议（条件成熟时应为原选区或原选举单位）听取并审议代表资格审查委员会的审查报告，表决通过接受代表辞职的决定。8.公告。9.补选缺额代表。
综上所述，代表辞职制度的完善不是孤立的，它有赖于代表述职、代表履职监督等整个代表制度体系的建立和健全。惟如此，代表辞职制度才能真正做到打破人大代表“终届制”，保证代表整体结构的合理性，保障代表和选民合法利益得以实现。
