政府问责是对政府及其官员的违法或不当行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，是强化和明确政府责任，改进政府管理的一种有效的制度，是监督政府的重要方面。2003年的SARS危机给我们带来了“政府问责”风暴，孟学农、张文康等一批政府官员因为重大责任事故、行政不作为和恶性违法事件受到问责处理，大连、重庆、长沙等地也相继实行了“政府问责”制度。“政府问责”风暴的兴起推动了责任政府的建设。但是，稍加观察我们不难发现，无论是SARS风波、密云事故还是吉林大火、嘉禾拆迁，作为代表人民直接监督政府的国家权力机关和政府问责的真正法定主体——各级人民代表大会却在这场风暴中集体失语了：既没有在事前对政府进行预防性监督，更没有在事后行使法定的人大质询权、罢免权和组织特定问题调查委员会权。政府能自己对自己进行问责固然是好事，但是人大在这场风暴中的表现却令人担忧。

政府问责：人大为什么会集体失语

首先，人大和人大代表在主观上监督意识不强。人大和人大代表必须代表人民监督政府的职责观和义务观还没有深入人心。一部分人借口人大监督不能影响行政效率的发挥，不能干扰政府集中精力办大事，进而反对和干扰人大对政府的监督。受协调性民主文化的影响，人大监督政府往往讲支持和协调的多，真正监督控制政府的少。还有一个重要方面是对政府问责与人大监督政府的关系没搞清楚。认为政府问责就是政府自身问责，而没认识到政府问责是人大监督政府的重要内容和形式。这方面，新闻媒体和学术界在认识上也有误区，在宣传报道上把政府问责等同于政府内部问责，没有思考政府问责到底是什么的问题。
其次，选民对代表和人大监督的缺位。外部监督是内部动力的根本源泉。人大之所以集体失语，归根结底是人大和人大代表还没有感受到选民实实在在的外部压力，从而还没有被迫真正树立起代表选民行使国家权力的职责观，是集体失职。在这种情况下，人大对政府问责至多也只能做到被动应付而不是主动介入。
再次，外部环境制约了人大职能的发挥。主要是党委能否正确处理同同级人大的关系、改善党的领导的问题。一些党委对同级人大的领导变成了对人大的控制而不是政治领导、思想领导和组织领导。部分党委书记兼任同级人大常委会主任的制度安排不但没有加强人大的地位反而影响了人大作用的发挥。基层党委绕过人大直接（有时候同政府一起）决定重大事项的法外制度使人大的重大事项决定权形同虚设。行政主要首长同时又是党委主要领导成员的党内制度安排又使得人大对政府的监督力不从心。当然，还有人大自身监督政府的能力和素质有待提高，如专职化与精英化程度低、用权不到位、监督制度程序不够完善以及监督实践不足等问题。

政府问责：人大必须唱主角

第一，政府问责的主体必须与客体有权力的委托和受托关系即存在监督与被监督的关系，只有人大才是符合这个条件的法定主体。目前的政府问责还只是政府自身和内部的行政责任追究制度，靠的是上级政府对下级政府垂直方向上的问责甚至是强力干预，如嘉禾拆迁事件就是在国务院的直接干预下才得到解决的。这还是同体监控，只能是政府的“自律”和“自省”（政府上级对下级的责任追究似乎也是异体问责，但从政府外部看，还是同体问责）。自己问责自己是靠不住的，那么异体问责的主体是谁呢？似乎党委、人大、司法机关、人民群众和媒体都能参与政府问责。笔者认为：对政府的问责只能由法定的对政府的监督主体——人大依法进行。

关于党委对政府的“问责”。目前的政府问责很大程度上是党委“问责”，党委主要是通过组织部和纪检委直接介入对政府重大事故的问责处理。这种问责有悖于党政分开的原则和加强党的执政能力建设的精神，加上党委对政府不存在权力委托和受托关系即监督与被监督关系，因此不具备法理上的合法性。同时，政府官员触犯党纪并不代表他触犯了国法或行政失职，相反政府官员行政失职也并不代表他触犯党纪，因此，党委一概以党纪问责政府官员也是不实事求是的，是有失公正的。正确的做法是党委只能通过党纪处分方式对违反党纪的党员政府官员进行党纪上的问责。

关于司法对政府的“问责”。严格意义上讲，司法对政府不存在问责关系，只存在法律上的制约关系。制约关系的前提是制约与受制约的双方是互不隶属关系。这种法律上的制约主要以诉讼进行，具有被动性、滞后性等弱点，制约的只能是政府及其官员的违法行为。但进入政府问责范围的官员行为不只是违法行为，如常见的还有官员道德败坏行为和与公务员身份不相称的行为等尚不构成违法、不需移交司法机关处理的行为。因此，司法对政府的制约绝对不能取代政府问责，只能做最后的防线。

关于媒体和人民群众对政府的“监督”。这种“监督”也只能是道义上的“监督”，没有强制性，是一种软控制，必须通过人大（人民群众整体对政府的“监督”）、行政诉讼（人民群众个体对政府的“监督”）、舆论（媒体对政府的“监督”）依法进行，只能“问”而不能“责”，否则就会把问责无限扩大化，容易发展成“运动”，搞出类似通过发放报纸发动人民群众评议政府这样与现代民主政治相背的闹剧来。

为什么说前面几个主体对政府不存在监督与被监督的关系呢？关键是要搞清楚监督的概念和特点。监督即权力监督是指权力的所有者自己不直接行使权力而将权力委托给他人行使之后，控制权力的受托方按照自己的意志和利益行使权力的行为过程。监督有两个特点：监督是权力的委托者与受托者的权利与义务关系，前提是权力的委托与被委托；监督是单向的即权力的被委托者只能向委托者负责，而不能监督委托者。在我国，人大是国家权力机关，代表人民行使国家权力，选举产生政府，政府受人大监督。因此，前面所说的几个主体对政府不存在监督与被监督关系，政府只与国家权力机关——人大存在被监督与监督的关系（尽管从主权在民原则看，人民与政府间存在权力的委托和受托关系，因而有监督与被监督的关系，但是在代议制原则下，这种关系必须通过代议机构即人大的中间层次来体现，因而在政府问责的实践层面上人民难以直接监督政府）。这说明，人大监督政府具有合法性和法定性、强制性。同时，人大拥有一系列的监督政府的程序和形式，还有主动性、经常性的特点，是其他监督无法比拟的。政府问责是监督政府的主要形式和内容，问责政府的主体首先应是监督政府的法定主体。因此人大是政府问责的惟一的法定主体。而且最重要的是，在推行依法治国的今天和更要坚持依法问责政府的背景下，人大问责政府更凸显出其法治意义和实践意义。因此，我们必须强调政府问责的惟一法定主体是人大。

第二，监督和控制政府是人大的主要职能，问责政府是这个职能的主要形式。英国的政治学家密尔认为代议制议会的第一个职能就是监督和控制政府，他指出：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府，把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，而且，如果组成政府的人滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显的舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”（密尔：《代议制政府》第80页）美国政治学家威尔逊说：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”（伍德罗•威尔逊：《国会政体——美国政治研究》第167页）因此世界各国都把监督和控制政府作为议会的主要职能和经常性工作，并赋予其质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权。而这项职能经常性和具体化的形式就是质询和调查。质询就是议会议员对于政府某项决策，以个人或集体名义，通过书面形式，向行政机关主管提出询问或质问，要求即席或书面答复；调查就是议会各专门委员会对行政机关的经常性的国政调查或议会通过设立特别委员会针对政府某一事件或其重要官员的不当行为进行重点的临时性的调查。质询和调查并不一定会导致弹劾和不信任表决，但往往是后者的前奏和准备，发挥着监控政府的重要作用。因此，质询和调查是各国议会监督和控制政府的主要形式，实际上也就是政府问责（虽然它们没有提出这个概念）。在我国，实行议行合一的政治制度，政府由人大选举产生，对人大负责并受其监督。人大具有法定的监督和控制政府各项职能的权力：从监督范围来看，包括对政府的人事监督、财政监督和政务监督；从权力和手段看，有对政府的接受工作报告权、重大事项决定权、执法检查和代表视察权、受理申诉和控告权、个案监督权、工作评议和执法评议权、质询权、组织特定问题调查委员会权、罢免权等。这些权力就是人大的政府问责权，政府问责就是人大监控政府的主要形式和经常性工作。人大不以罢免政府官员为目的，但是必须经常性进行政府问责，以敦促政府依法行政和执政为民，不脱离以人大为表现形式的人民权力和利益的轨道。因此，经常性开展政府问责既是人大的权力也是人大义不容辞的责任。

第三，只有人大唱主角，政府问责才能成为长效机制。政府问责不是为了罢免几个政府官员，而是为了敦促政府依法行政、执政为民。但是，目前的政府问责却还是短效机制，杀了“鸡”却并没有骇到“猴”，并没有达到这个目的。这是因为，它还只是政府内部的责任追究制度，靠的是上级政府对下级政府的控制。这种制度安排带来两个困境：一是上级对下级的控制往往会因后者用形式主义对付前者的官僚主义而流于形式，无法控制到位；二是缺乏人民的并以人大为平台的监督，政府依法行政和执政为民的外部压力不足。政府内部问责并没有使政府依法对其权力的真正来源即选民和选民的代议机构——同级人大负责（当然下级政府也要接受上级政府领导），这是违背现代民主政治和法治精神的。如在吉林中百商厦的特大火灾事故处理中，吉林市市长刚占标虽然“引咎辞职”，但处理通报却来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，而不是对其选举任命的当地人民代表大会。只有接受人民的监督，政府才不会懈怠。人民的“监督”应该是人民通过人大对政府的监督。只有置于选民及人大的直接监督和制约下，政府才会被迫地真正地依法行政和执政为民。因为，选民的利益与政府行政行为息息相关，他们生活在行政行为的生态之中。对行政行为，“群众的眼睛是雪亮的”，群众是不可能犯官僚主义错误的，只有他们才最清楚政府行政行为是否顺民心、是否合法、是否符合职守，监督起政府来才永远是最积极的。如果这种监督依法通过人大发挥到最大化，政府哪能有懈怠的道理？只有这样政府才会尽可能少地出现需要问责的情况，而一旦需要问责也会问得合理合法合乎实际。当然人民群众的“监督”也只能依法通过真正对选民负责并同选民保持密切联系的人大进行。这两个困境是为什么政府行政过程中很多问题早已暴露、群众反映不断却非得等到最后出了人命关天的大事故时一些政府及其官员才会被问责的根本原因。因此，要保证政府问责达到目的，形成长效机制，就必须让人大唱主角。

政府问责：人大怎样唱主角

第一，改善党的执政方式和执政体制，强化人大监督问责政府的权威。党的领导是思想领导、政治领导和组织领导，也就是党把体现人民利益的党的意志通过人大这个国家权力机关上升为国家意志，以人大为制度和运作平台，间接地对国家政治生活进行领导。这说明党的领导绝对不是党领导一切，更不是党委领导一切、包揽一切。但是，在地方实践中，党的一些具体的执政方式和执政体制却不甚合理和科学，把党的领导变成了地方党委包揽一切的领导。在人大问责政府方面，地方党委对同级人大和政府不合理的领导削弱了人大监督政府的权威，严重影响人大对政府的监督和问责。突出表现为：在党委与人大关系上，地方行政首长和常务副职同时是同级党委常委而人大常委会主任不是的制度安排（个别地方的公安局长还兼任党委常委）弱化了人大监督问责政府的权威（但在省级，省委书记同时兼任省人大常委会主任）。目前选拔干部的实际运作模式影响了人大对政府组成人员的任免，从而影响了人大对政府的监督和问责；在党委同政府的关系上，党委通过设立分管党群、政法、农业、工业的专职常委（或副书记）以及对口管理政府职能部门的党委办事机构（如宣传部对文教卫口的管理）的制度安排强化了对政府人、财、事的领导，使政府在某种程度上权力与责任不一致，往往是有责任无权力，导致人大对政府的监督和问责难以区分和厘清责任，受问责的政府官员也感到委屈。问责政府的前提是问责主体即人大必须至少保持对问责客体即政府的权力上的控制与被控制关系。因此，必须改善党的执政方式和执政体制，强化人大监督问责政府的权威，应实行人大常委会主任与行政首长一同兼任党委副书记的制度安排，同时健全党的代表大会的常任制，扩大党内民主，克服地方党委集权特别是党委书记集权的弊病。

第二，建设责任人大和精英人大。这实际是人大建设的主观和客观两方面的结合。客观上，建设责任人大就是要探索和实践选民监督控制人大的制度和程序性安排，使人大和人大代表始终处于“选民的监督控制下而不至于懈怠、渎职”，从而强化人大的职责意识，形成选民问责人大→人大问责政府→政府依法行政和执政为民的良性循环。具体建议是：缩小人大规模；改革人大常委会，增加常委会成员数量，并实行常任制；增加常委会会议次数，加强人代会对常委会的监控；减少官员代表比例，增加非官员代表比例，逐步实行独立候选人制度，减少政党和团体提名候选人数量，扩大直接选举范围，允许一定范围内的代表公开竞选；实行人大代表定期接受选区选民质询和问责制度，加强选民对代表的监控以及代表同选民的联系。主观上，要努力提升人大自身素质和监控问责政府的能力，建设“精英人大”：加快人大年轻化、专业化、专职化步伐。人大代表应该具备参政议政的专业知识和能力。联系到政府问责，要求人大代表及人大机关工作人员要有政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学等各学科学习背景。西方国家往往是先做议员后做政府官员，这条从政之路有利于议会的专业化和议员从政水平的提高。党委组织部门也可以将后备干部以候选人形式推荐参与人大代表竞选，并在干部调配上加强人大机关干部力量。人大问责政府，关键并不在问责的具体过程，而在于问责成为人大监督政府的经常性形式和内容。如何具体问责政府，只要上述要点做到了，人大既有外部压力又有内部动力，既有法定职责又有法定职权，那么人大就会主动地依法依程序行使法定的监控政府的各种职权，政府问责的目的就达到了。

第三，加强协调配合。主要是做到在“以人大为主”和依法依程序进行的前提下，对政府问责实行人大问责与政府的内部问责（审计、监察）结合、人大问责与社会监督（新闻舆论工具监督和群众来信来访）结合、人大问责与党委纪检监督结合、人大问责与司法控制结合、人大集体问责与人大代表个体调查、询问结合。

（作者系中央党校政法部研究生）