温州市人大法制委员会主任委员  王旭东

（2019年10月29日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2019年6月，市十三届人大常委会第二十次会议审议了市政府提请的《温州市楠溪江保护管理条例（草案）》（以下简称草案）。会后，法制工作委员会将草案印发市有关部门和单位、各县（市、区）人大常委会、地方立法专家库成员，通过代表履职平台发给市人大代表，并在温州人大门户网站上公布，公开征求社会各界意见。葛益平主任多次主持召开党组会议就楠溪江保护管理立法进行专题研究，仇杨均副主任、任玉明副主任多次带队赴永嘉县开展立法调研。同时，法制委员会和法制工作委员会多次听取市、县政府及有关部门、人大代表对草案的意见建议，开展了与民主党派、工商联、无党派人士、政协委员的立法协商，并向省人大常委会法工委专门征询意见。永嘉县委、县政府召开专题会议对草案修改情况进行了研究。根据常委会组成人员的审议意见、农村和资源保护委员会的初审意见和各方面的意见建议，法制工作委员会对草案作了多次研究、修改。10月18日，法制委员会召开全体会议，对草案修改情况进行了审议，提出草案修改稿。10月21日，市人大常委会党组会议对草案送审稿进行了研究，同意报送市委。10月22日，市委常委会会议对草案送审稿进行了讨论，原则同意送审稿。现将审议修改的主要情况报告如下。

一、关于适用范围。草案第二条规定本条例适用于楠溪江保护区的保护、管理及相关活动。一些部门提出，根据党的十九大和《中共中央办公厅  国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，除国家公园、自然保护区、自然公园外，不设立其他自然保护地。为此，建议草案不创设“楠溪江保护区”概念，改用“楠溪江保护范围”来限定条例的适用范围。草案第二条还规定，楠溪江保护区分为核心保护区、重点保护区和一般保护区并由永嘉县人民政府划定具体范围。一些常委会组成人员提出，应当在法规中即明确界定三类保护区域的具体范围。由于楠溪江保护范围内存在饮用水水源保护区、风景名胜区等法定特殊保护区域，故草案规定由县政府划定三类保护区域与上位法难以协调，建议删去分区设置的表述。同时，在开展重点保护的基础上，为推动楠溪江流域整体保护，使之更加符合党的十九大有关生态系统保护的要求，建议增加规定：楠溪江沙头供水工程大坝以下楠溪江干流、支流的集雨区域生态环境的保护、利用及其相关管理活动，依照《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律、法规执行。（草案修改稿第二条）

二、关于管理体制和执法体制。草案第四条规定了永嘉县人民政府应当加强领导，设立楠溪江保护协调机构，县有关部门应当各司其职做好相关工作。农村和资源保护委员会、一些常委会组成人员提出，条例草案未体现市政府对楠溪江保护管理工作的职责，设立的保护协调机构的定位、职责不够明确。为此，建议草案增加规定：温州市人民政府应当加强对楠溪江保护工作的领导；同时，鉴于地方立法不宜直接创设行政机构，而楠溪江保护管理工作涉及多部门、多领域，建议修改为：永嘉县人民政府负责楠溪江保护管理工作，并确定牵头部门协调解决楠溪江保护管理中的重大事项。条例草案第五条还规定了由综合执法部门实施统一执法权。由于行政处罚法已经规定实施综合行政执法需经省政府批准，本法不宜直接作出规定；同时需要与正在进行的综合行政执法体制改革相协调，故建议删去本条规定。（草案修改稿第四条）

三、关于资金保障和生态补偿机制。条例草案第八至十条规定了楠溪江生态环境补偿机制的建立及其资金来源、范围和方式。一些常委会组成人员提出，应当增强对楠溪江保护管理的资金保障，加大生态保护补偿力度，并公平合理地确定生态保护补偿的对象和范围。建议增加规定：永嘉县人民政府应当加强对楠溪江保护管理工作的资金保障，形成资金稳定投入机制，完善资金绩效评价工作机制；同时，由于生态保护补偿具体机制尚在探索、完善中，需要根据经济社会发展水平统筹兼顾、逐步推进，故草案修改稿仅对生态保护补偿机制作原则性规定，永嘉县人民政府可以就生态保护补偿的程序、对象、标准等具体内容制定细化规定。（草案修改稿第七条、第八条）

四、关于产业限制。条例草案第七条规定了对工业项目的禁止和分区域的产业限制政策。一些常委会组成人员提出，既要不折不扣落实上位法的硬约束，也要实事求是平衡好保护与发展的关系，精准界定楠溪江保护范围内产业的调控政策。为此，一是建议将楠溪江保护全范围内对工业项目的绝对禁止改为禁止“破坏、污染生态环境的工业项目”；二是建议明确实施最严格产业限制的具体范围，即在饮用水水源一级保护区和二级保护区、楠溪江风景名胜区核心景区和其他生态保护红线区内禁止开发房地产项目和新建、改建、扩建宾馆、酒店、招待所、培训中心、疗养院以及其他与生态功能保护无关的开发活动。此外，草案第七条还规定了部分区域“严格限制开发房地产项目”。由于《浙江省风景名胜区条例》已经更严格规定“风景名胜区内应当严格控制新建住宅”，已经能够满足实际需要，故建议删去该规定。（草案第九、十条）

五、关于水质保护。草案第十二条规定沙头供水工程大坝以上河流II类水质标准要求，并原则规定对水环境质量的监测要求。一些常委会组成人员、人大代表提出，水质是楠溪江保护的核心关切，必须采取更有力、更具体的举措，推动楠溪江水质保护目标的落实。为此，建议作以下修改完善：一是明确楠溪江水环境质量标准的法定依据是《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》，由于该方案具有法定效力，且需要考虑到立法本身的稳定性，故不再对具体区域的水质目标作出细化列举。二是除执行上位法更严格保护要求外，《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》规定楠溪江保护范围内目标水质为Ⅰ、Ⅱ类的水域禁止新建排污口，同时进一步强化政府在水质达标要求中应当承担的责任义务，即应当按照国家、省有关规定，实施楠溪江保护范围内水污染物排放总量控制；并根据水环境保护需要逐步完善管网设施建设，将污水引流至保护范围外按照国家、省有关标准处理后排放，保证相应水体水质符合规定的水环境质量标准。三是进一步细化规定楠溪江水质评估要求，增加对建立健全水质评估指标体系、委托第三方专业机构监测分析等要求，并规定发现未达到水质目标的，永嘉县人民政府及其有关部门应当采取治理措施；四是增加对控制农业面源污染的要求，更全面地构筑楠溪江水质保护防线。（草案修改稿第十二至十五条）

六、关于禁止性行为规范。一些常委会组成人员、一些部门提出，草案的禁止性行为规范比较分散，应当整合规定，更加清晰明了、便于遵从。为此，建议将分散在草案第十三、十四、十九、二十一、二十二条的违规行为予以归并至一个禁止性条款中（草案修改稿第十九条）：

1.关于禁止规模化养殖：一些常委会组成人员指出，应当将禁止规模化养殖的范围加以明确规定。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》，建议本条例授权永嘉县人民政府依法具体规定；

2.关于禁止河道采砂：由于实施疏浚有防洪法等上位法依据，不属于河道采砂许可，故建议删除相应例外规定；

3.关于对餐饮、娱乐等经营活动的限制：草案第十九条仅规定水域上禁止经营餐饮业。一些常委会组成人员提出，离岸的一定陆域也应当禁止。故建议增加相应规定，具体范围授权永嘉县人民政府划定。

七、关于其他问题。根据调研中各方面提出的意见，还对草案作了其他修改，主要有以下几个方面：

1.农村和资源保护委员会提出，草案中未规定有关社会力量参与楠溪江保护。为充分发挥社会力量作用，营造生态保护良好氛围，建议增加相应规定。（草案修改稿第五条）

2.草案第六条规定了楠溪江生态环境考核与责任追究。一些部门提出，相关规定应当予以细化。为此，建议根据环境保护法规定，对楠溪江生态环境目标考核制的考核主体和被考核对象分为市、县两个层级作出规定；对我市已经建立的领导干部自然资源离任审计和生态环境损害责任追究制度不再规定。（草案修改稿第六条）

3.草案第十三条规定，禁止在永嘉县人民政府规定的禁渔期内捕鱼。一些部门指出，上述表述不够准确。由于《浙江省渔业管理条例》已经授权县级以上人民政府经省级主管部门批准可以根据实际情况设立禁渔区、禁渔期，故建议删除该规定。

4. 草案第十四条第二款规定了景观石保护，第二十五条规定了违规采运景观石的法律责任。由于景观石概念内涵外延均不够明确，且风景名胜区内破坏型采石已经有相关上位法规定，故建议删去上述规定。

5. 草案第十六条规定了未列入古树名木目录的景观树木保护，第十七条规定了未列入文物保护范围的古物保护。一些部门提出，上述保护对象难以界定，无法执行。故建议删去上述规定。

6.草案第三十条规定了社会服务折抵罚款，第三十一条规定了生态环境诚信评价制度。一些常委会组成人员提出，生态环保执法领域不应当适用社会服务折抵罚款，重复建立诚信评价制度也无必要。为落实生态环境保护要求以及国家、省有关公共信用信息有关规定，建议删去上述规定。

此外，还对草案中其他与上位法已有规定重复或不一致的内容，以及一些文字表述进行了修改。

法制委员会认为，《温州市楠溪江保护管理条例（草案修改稿）》经过多次修改，符合有关上位法规定，切合温州实际，内容已比较成熟，建议常委会本次会议审议通过。

以上报告和《温州市楠溪江保护管理条例（草案修改稿）》，请予审议。