立法广角
毕文强:打开封闭小区不等于“开放围墙”
字体:[ ]     发布日期:2016-04-26

  近日,以中共中央国务院的名义发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》,像块石子,激起了一池涟漪。媒体就此纷纷报道。自媒体时代,大量业主对此也非常关注,质疑“拆掉围墙”后可能产生的安全问题,怀疑是否可能因此影响业主本来的权益,是否与《物权法》也会产生冲突?
  就连最高院就《物权法》司法解释出台的新闻发布会上,开放小区的问题也成为了焦点。为此,《意见》发布仅仅两天后,住建委迅速的对此进行了“回应”,提出要“正确理解“逐步打开封闭小区和单位大院””基于此,笔者结合实务经验及对《物权法》区分建筑物理论,就街区式住宅建设问题,谈一些看法。
  23日的《意见》中,关于街区制的提法全文如下:要分梯级明确新建街区面积,推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。我国新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念,建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。
  因此,可以明确,推广街区制住宅,本质上是国家从城市规划角度对住宅小区建设模式的重新定位。这一导向,将会对原有的社区物业管理活动、业主组织的培育、社区的社会治理、今后的房产开发制度、甚至是城市基础建设方面都会产生重大影响。

 

  首先我们需要了解街区制住宅是什么?


  根据知乎介绍:目前世界上的城市住宅,根据规划方式可以大致分为两种:小区式和街区式。小区,是指在城市一定区域内、具有相对独立居住环境的大片居民住宅,同时是配有成套的生活服务设施,如商业网点、学校(幼儿园)等。而街区,既要提供居住,又要有丰富的商业配套和休闲配套。最常见的形式就是,建筑上层住人、低层营商,上层是私有空间,低层是商业空间或公共空间,住宅与外部世界全面打通,形成一个没有围墙的开放式社区。
  天津大学建筑学院张玉坤教授和朱怿博士合著的一篇论文对“街区住宅”归纳如下特点。1. 沿街界面界定清晰,街区外围建筑顺应道路走向布置,立面连续,风格统一,形成一道完整的城市界面。街区建筑在完成自身营造的同时,也为街道空间提供围合,它们共同组成了一种可容纳多种日常生活的积极空间。2.功能混合的布局方式:街区外围及底层一般是多种类型的商业、服务建筑,内部为住宅,也有少量公寓、写字间。从居民的日常行为模式来看,购物、消费以及娱乐、休闲多在自身或周边的街区,甚至许多人的就业也在附近。人们的居住空间与消费空间、文化娱乐空间及工作空间联系紧密、便捷,城市的各项功能得到有机整合。与之相反的是那种只考虑居住的“睡城”,它的单功能性,不仅带来了住区与城市之间大量的通勤人流,也使社区生活失去了多样化的基础。3.高效利用的城市资源:由于城市内部的基础设施和各项服务配套较为充足,“街区住宅”在开发建设中,既可以方便地利用现有城市资源,同时采用“取长补短”的配套方式,根据周边情况,补充、完善一些服务功能,并对外开放,形成与城市的共存共荣。在“街区住宅”中,住区的服务功能是通过街区之间的共享设施实现的,而不用在每一个住区内部自我完善,街区价值的提升将同时带来城市价值的提升。这种部分之间及部分与整体的融合,真正体现了城市的有机统一性。它不仅提高了城市的服务水平和运行效率,还可以降低居民的购房与日常生活支出。4.多元平衡的交通方式:一定的人口密度、土地混合使用及宽度适宜的道路是实现多元交通方式的基础,它们为公共交通提供了稳定的客源,创造出适合多种活动的街道空间,还能减少人们不必要的出行需求。同时,“街区住宅”由于所占区块较小,与城市肌理相融,因而有可能产生密集的道路网络,为发展以单行道为基础的现代城市地面交通提供了可能,避免建设过宽的马路、大型道路交叉口及立交桥,实现步行、自行车与汽车等多种交通方式的平衡发展。
  更有报道对国外街区制住宅的建设情况进行了较为详细的介绍。认为街区制类似于国际上的“BLOCK街区”。所谓BLOCK,即5个英文单词的缩写:B-Business(商业)、L-Lie fallow(休闲)、O-Open(开放)、C-Crowd(人群)、K-Kind(亲和)。目前,国外较为成熟的街区式住宅有:美国纽约、西班牙巴塞罗那、德国柏林、捷克布拉格等都有享誉世界的BLOCK街区。
  从上可知,街区制住宅作为一种居住形态,相对封闭式住宅而言,显然是在城市发展到一定程度,出于城市土地集约利用、市政配套便利、交通以及商业等各角度的考虑,所产生的一种人口密集型居住方式。因此,从城市规划角度上看,街区制住宅对于人口密集的城市显然会有较大的吸引力,随着建设智慧城市趋势来看,街区制确实有很大优势。


  推广街区制将会产生什么影响?


  首先,街区制住宅对城市规划提出非常高的要求。城市建设中,规划先行将变得更加迫切。《城乡规划法》出台以后,确立了城市建设要严格依据规划的规划先行制度。本次意见,再次明确了“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”因此,推广街区制本身,必然要求城市建设依规划而行。换句话说,街区制住宅的建设,要求城市在规划、建设、管理方面拥有完善的法律体系与操作规程。否则会产生大量的纠纷,增加社会的不和谐。
  其次,街区制住宅对现有物业管理模式产生很大的改变。现有的物业管理模式建立在封闭式小区基础上,物业服务公司在封闭的物业管理区域内进行物业管理,对于小区内的道路、绿地、地上停车位等共有部位及公共设施设备进行管理维护,并负责维护小区的秩序与的安全。街区制住宅中,物业管理区域将出现较大变化,可能不再包括上述共有部位,其中大部分为市政道路及公共配套设施所替代。物业服务的范围会发生很大的变动,随之而来的是物业公司的服务模式、管理职能以及规模都会发生变化。
  再次,街区制住宅将会对目前小区中业主组织的发展产生深刻影响。根据《物权法》的规定,建筑规划内的全体业主可以成立业主大会,选举产生业主委员会,也即可以通过成立业主组织对小区共同事务进行管理。但截止到目前,从全国范围来看,业主组织虽然大量出现,但却由于各种原因导致其运作不畅。以北京为例,近4000多社区中,成立业主大会的只有近千家,而且这些业主组织中能够健康运行的凤毛麟角。这一方面与相关立法、政策导向、业主组织能力等方面有很大关系,但物业管理区域本身过大、业主人数过多(许多小区业主人数通常上千,有的甚至上万户),导致业主开会、议事的组织成本过高,这也是一个非常客观的原因。在街区制住宅里,管理区域与业主人数均会大幅下降,业主组织的共同管理成本也会较大幅度的下降,无形中降低了业主组织管理的成本与难度。
  当然,在打开原有封闭小区时,对小区中属于全体业主共有的道路、绿地等共有财产也会产生影响。这种影响会是多方面的,既有一些公共部位和公共配套设施转变为市政用地和市政配套的情况,也有因管理区域重新调整、商业氛围出现变化而导致新的公共财产,比如一些不会产生商业价值的外立面可能会因此产生商业价值。但这需要立法机关、政府出台相关法律、政策来解决城市公共利益与业主共同利益之间的冲突问题。
  最后,街区制住宅对政府社区治理、城市基础建设均会产生重大影响。上述各点具体影响笔者将会另行介绍。


  进行街区建设应当注意什么?


  推广街区制,从城市规划角度来看,是变成以楼座基为物业管理区域四至的规划执行方案。那么针对原有封闭小区和单位大院的打开方式,应当以《物权法》为基础依据,不能够损害业主的原有权益,在全体业主同意的基础上逐步推行,应是较为合理的做法。同时,政府还应特别重视封闭式住宅区业主对公共安全的忧虑。街区制住宅的一大弊端就是公共安全问题。这本质上也是考验城市公共服务能力,如果治安水平良好,街区制住宅在一定程度可能会因其便利更容易被人接受。
  其次,逐步打开应体现在城市规划的空间上和不同的社区类型上。所谓空间上,应当根据街区制自身的特点,街区制本身是城市用地集约化的一种要求,因此,街区制的推行,大城市优于中小城市,城市中心区优于偏远区域;所谓类型上,社区可以大体分为保障性住宅小区、商品房住宅小区及混合型住房小区,笔者认为保障性住宅小区中的老旧小区改造优于商品房住宅小区。
  再次,推广街区制住宅建设,对于国有土地上的房屋征收补偿方式也会产生重大影响,原来对于被征收人的房屋置换方式,均是建立大型的回迁安置房小区,今后有可能变成街区制住宅安置。
  除尊重《物权法》、重视业主权益保护外,街区制住宅的推广应当与政府城市管理能力特别是市政公共服务能力相配套。街区制住宅对于城市公共配套服务及管理水平的要求非常高,可以说,城市公共服务水平的高低,客观上决定了街区制建设的好坏。
  因此,打开小区不应等同于“拆掉围墙”,推广街区制也切忌发展为“运动式”造街甚至是造城。理性引导、真正逐步合理推进城市共同体建设,使街区制住宅的好处能够让大家看得见摸得着,如此,才能真正行得通!

 

来源:北大法律信息网  作者:毕文强,北京市盛廷律师事务所主任律师,北京市法学会物权法研究会副会长、秘书长。

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