今年3月21日，《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》开始实施。这是广东省佛山市自2015年5月28日正式获得地方立法权后，审议通过的第一部地方法规。从获得立法权到三审表决通过，仅用了205天。
　　为何佛山市首部立法聚焦历史文物建筑呢？2015年，佛山一条街道-汾宁古道遭遇拆除，多达48间老建筑被拆，其中不少就是历史建筑。
　　“社会上关于历史文化保护方面的立法呼声一直非常高，无论是专家学者还是市民，都希望佛山能出台一部这方面的地方性法规。”法规起草人之一、广东海迪森律师事务所主任张晓峰说。
　　因为密切关系自身权益，地方立法吸引了普通民众的热烈参与。2015年12月1日，《三亚市白鹭公园保护管理规定》开始实施，成为设区的市被赋予立法权后全国首个地方性法规。立法过程中，三亚市商品街的冼金桃家举行了家庭会议，讨论直到深夜，公园占道经营、捕捉白鹭、违规垂钓等问题讨论得热火朝天。
　　3月10日，全国“两会”举行记者会，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜介绍，到今年2月份，已经有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定，涉及到214个设区的市、自治州、地级市，占到总数271个中的79%。已经有6个设区的市制定了地方性法规，并经过省人大常委会批准。还有一些制定设区的市了地方性法规报到省人大，正在审批过程当中。
　　这6部地方法规分别是《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》、《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》、《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《宿州市城镇绿化条例》、《温州市市容和环境卫生管理条例》、《盐城市绿化条例》。
　　可以看出，首批地方立法集中在名胜区和环境保护领域，这也是关系普通群众切身利益最深的领域之一。在地方立法蓬勃展开的同时，如何保证法制统一、提高立法质量等问题也摆到了立法者面前，考验着地方立法机关的机构改革、人员素质。

　　地方法规的制度创新

　　2015年3月15日，修改后的《立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
　　事实上，自从2014年8月《立法法修正案（草案）》开始初次审议后，海南省人大常委会和三亚市人大常委会就开始了地方立法筹备工作。三亚市人大常委会于2015年1月设立了法制委员会，筹备增加立法工作人员编制，并向社会公开征集立法计划项目，初步确定了几件涉及城市管理和环境保护的立法项目，并积极开展《三亚市白鹭公园保护管理规定》等法规草案的调研起草工作。
　　白鹭公园是三亚市中心城区实行开放性管理的城市公园之一，湿地面积大，红树林资源丰富，不仅是白鹭这一国家二级保护动物的重要栖息地，也是市民游客休闲、健身和娱乐的主要场所。
　　近年来，随着三亚城市建设的高速发展，越来越多的开发商觊觎白鹭公园用地，意图进行房地产等商业开发。同时，随着每天游园人流量的大幅增加，不文明现象和违法行为日益增多，公园生态和园内设施遭受较大破坏。
　　三亚市人大常委会将《三亚市白鹭公园保护管理规定》列入2015年立法计划后，市园林环卫局在深入调研的基础上，起草了征求意见稿。“法规从草案到征求意见稿，再到表决稿，八易其稿，既充分吸取了群众的智慧，也收获了多方社会力量的积极支持。”三亚市人大常委会副主任许焕中说。
　　三亚市为一座公园立了一部法，惠州市则为一条江立了一部法。2016年2月29日，惠州市第十一届人民代表大会第六次会议闭幕，《惠州市西枝江水系水质保护条例》获表决通过。惠州市人大常委会副主任邓木林称，西枝江水系水质保护面临严峻挑战，包括上游水源涵养林区域不够广、结构不合理，污染源管控力度有待加强，水质性缺水初现端倪，生态补偿机制不够完善等。
　　立法过程中，邓木林等参与立法的人大工作人员思考这样一个问题：西枝江上游地区的干部群众为保护西枝江水质，做出了很大“牺牲”，当地的发展受到各种限制，付出如何得到回报？
　　邓木林介绍，条例把流域生态保护补偿作为最重要的制度设计，规定建立生态保护补偿制度，设立生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予适当补偿。
　　《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》完善了“预先保护制度”。佛山市人大常委会法工委刘高林介绍，《条例》规定，对普查和相关建设开发过程中发现的疑似保护对象及时开展预先保护，并对预先保护对象范围进行了明确，创设规定“预先保护范围为具有保护价值建（构）筑物的产权范围及必要的风貌协调区”。
　　“正在申报历史建筑的老房子，也纳入到保护范畴中，享有跟历史建筑同等的保护待遇。”佛山市国土规划局总规划师刘宏说。
　　可以发现，环境保护是地方立法的重点领域，接下来将陆续颁布的地方法规中，也将以环境保护为主要内容。江门是广东省首批被确定行使立法权的城市。潭江被誉为江门的“母亲河”，随着城市化和工业化发展，潭江水质生态环境形势严峻，通过地方立法来保护潭江显得既符合民意又十分迫切。
　　受中山市依法治市领导小组办公室委托，中山市地方立法研究院开展“中山市地方立法课题专题调研”。据承担此次调研问卷调查的负责人之一、中山市制度创新研究院数据调研中心主任陈晴介绍，问卷调查对区域覆盖有严格的规定，要求每个镇区至少要发放200份以上，每个镇区再具体到4个社区，每个社区至少覆盖50份以上。
　　统计数据显示，五成的受访公众认为中山市获得地方立法权后应该对环境保护的事项制定第一部地方性法规，主要针对“污水处理”“环境与生态保护规划”“水资源的利用与保护”方面。
　　“你知不知道在开展岐江河治理的时候，最头痛的是什么吗？”中山市人大常委会法工委主任冯镜华想起一件往事，“那时候沿岸有不少养猪场，对水质影响很大，但法律没有对‘禁养区’进行具体的划分，政府很难开展执法工作。”

　　市级人大如何立法

　　“虽然给了设区的市立法权，但它是有一个程序要求的，要求省、自治区人大常委会确认一下，确认的标准就是根据所辖的设区的市人口数量、地域面积和经济社会的发展，以及立法需求和立法能力，综合考虑这些因素，分步骤地确定开始行使地方立法权的时间。”3月10日，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜介绍。
　　《立法法》规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
　　按照上述规定，广东省分三批设定了设区的市的立法时间表。珠三角地区的佛山、东莞、惠州、中山、江门和粤东西北的韶关、梅州、湛江、潮州为第一批，2015年5月就已被批准开始制定地方性法规。
　　“珠三角地区其他市以及粤东西北地区立法需求、立法能力、人口数量、地域面积、经济总量等情况排名相对靠前的市”则为第二批，于2015年9月通过了批准。
　　其他具备基本立法能力的粤东西北的市则为最后一批，其拟被批准的时间为2016年初。
　　事实上，立法的准备工作很多。“目前，设区的市人大基本上未设立法制委员会，绝大部分市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构，市级人大及其常委会、政府各部门普遍缺乏立法方面的专业人才。”甘肃省人大常委会一名相关工作人员介绍。
　　比如走在地方立法前列的广东省首批9个市中，截至其通过了省人大常委会审批，还只有佛山市、惠州市、东莞市、湛江市设置了市人大法制委员会主任委员一职，其他市相关的机构、人员编制都在建设当中。
　　“为了设置市人大法制委和人大常委会法制工作、内务司法、财政经济预算等专门委员会，我们专门从市人大机关内部调配了7名工作人员，从政府机关借调了2人，还招聘了一名北大法学毕业生。”陕西省宝鸡市人大常委会一名工作人员介绍。
　　“省级人大常委会法制工作机构和省级政府法制机构的工作量将随之加大，也存在审查报批法规或者起草法规工作人员不足的问题。”他说。
　　为了推动地方立法。浙江省嘉兴市成立了市委书记为组长、相关市委领导为副组长、市级有关部门负责人为成员的嘉兴市承接地方立法权领导小组，市人大常委会成立了地方立法筹备工作领导小组。
　　2015年11月23日，嘉兴市召开了首次立法协商座谈会，听取了各民主党派、工商联、无党派代表人士的意见建议。“这既是一次政治协商，也是一次民主协商。”嘉兴市人大法制委员会主任委员何伟明说。
　　2016年2月，《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例（草案）》开始公开征求意见，《嘉兴日报》将这份草案发布到了微信公号里，当天就有近4000次阅读量，收到了大量网友留言。
　　这些保护一条江、一座公园的地方法规看似过于具体，以致有人质疑，是否有必要专门制定一部法律，难道通过以往的部门文件就不行吗？
　　但在立法者看来，过往部门规章的层级不高、措施有限，恰恰是保护不力的重要原因。比如《行政处罚法》规定，除省、市级及其以上政府或人大制定的法规、规章可设定罚款外，其他任何规范性文件均不得设定罚款，无权自立名目任意罚款。
　　《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例（草案）》就规定，违反本条例有关规定，农业经营主体收集、处置秸秆不及时导致被露天焚烧的，由综合行政执法部门责令改正，并可以处二百元以上一千元以下罚款。

　　如何保证地方立法质量

　　“20世纪80年代较大的市获得立法权以来，制定的现行有效的地方性法规有2600多件，但重复立法、景观式立法、与上位法抵触现象较为严重。”苏州大学法学院副教授庞凌介绍。
　　“一些地方立法在内容上甚至条文上大量重复和照搬照抄中央立法或者上位法，地方立法重复中央立法的情况，一般要占到地方立法全部条文的2/3左右，更有甚者能占到80%-90%之多。”他说。
　　“这么多立法主体，如何保证法制统一、提高立法质量？《立法法》刚完成修改时社会上还是有一些议论的，担心立法主体多了、立法也乱了。”3月10日，郑淑娜说。
　　上海市人大常委会研究室孙述洲比较了4部省市制定的消费者权益保护条例，发现与上位法《消费者权益保护法》文字重复50%以上的法条数占各自总条款数的比例，均达到三分之一左右。
　　比如《甘肃省消费者权益保护条例》第九条规定，消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权享有质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。
　　该条几乎完全照抄了《消费者权益保护法》第十条，只是将消保法中的“获得”改为了“享有”。孙述洲认为，既然《消费者权益保护法》已经明确规定了消费者所享有的公平交易权利，对全国普遍适用，对甘肃当然也适用。地方立法再照抄一遍，并不会增加、也不会减少消费者相关权利，完全没有必要。
　　孙述洲认为，立法者心理因素是立法重复的重要原因。与上位法不抵触是地方立法的首要原则。在该原则的指导下，地方立法者往往采取保守主义态度。他认为，对法规草案的起草者来说，创新不仅需要大量的时间开展调研论证，而且还存在违反上位法的风险。
　　此外，地方立法中一个普遍现象是“贪大求全”。地方法规大多体例完整、法条数量多，一般都是洋洋洒洒几十条甚至上百条。孙述洲介绍，在体例上，地方法规一般选择“条例”，因为在地方立法者看来，“条例”要比“实施办法”、“规定”显得更为系统，更“像法”也更有“面子”。
　　2014年，甘肃省、江西省通过的地方法规均为7部，采用的体例全是“条例”，上海市通过的11部中有9部“条例”。
　　而在制度层面，修订的《立法法》尽管增加了规定:“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”但是《立法法》没有规定重复立法的后果和责任，从而使上述规定缺乏可操作性。在实际的备案审查中，对于地方立法重复，全国人大常委会也并未予以撤销或要求修改。
　　3月10日的记者会上，郑淑娜介绍，从一年的实践来看，“全国人大常委会法工委作为专门的立法机构，在地方遇到权限不清楚时，也经常询问我们。首先是省里把关，省里拿不准的就来询问全国人大，我们帮助指导。”
　　郑淑娜举了一个例子：“比如大家担心有了立法权行政处罚设定会乱，按照行政处罚法的规定，地方性法规不能设定限制人身自由和吊销企业营业执照的规定，也就是行政法上规定的资格罚，地方法规不能设定。另外，即使其他的行政处罚，如果法律、行政法规已经对这个处罚作出规定了，地方性法规在具体规定时必须要在法律、行政法规规定的行为种类和处罚幅度的范围内作出规定，这就管住了。”
　　湖南省常德市人大常委会法工委董高群认为，省、自治区人大与市级人大在立法工作中应相互区别。他认为省级人大制定地方性法规应偏重两方面：城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护之外的事项；涉及城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护方面的事项，仅作原则性规定，尽量给设区的市立法预留出空间。
　　苏州大学法学院副教授庞凌认为，设区市立法应“少而精、有特色”，每年立法数量可以限制在1-2件。
　　谈到设区的市立法的困难，四川省人大常委会法工委田万国直言：“立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题，而立法人才稀缺无疑是头号难题。”
　　自去年8月起，全国人大常委会法工委分期对31个省区市、179个市州的873名立法工作人员进行了立法法及有关制度的培训。培训安排了立法规划和立法计划的编制、立法程序、备案审查、立法技术、地方立法经验和体会等专题。
　　《法制日报》报道称，多地人民代表大会提出，设区的市人大常委会组成人员中有法治实践经验或者法学教育背景的人数比例偏低。他们建议，利用设区的市人大换届选举的时机，适当增加组成人员名额，提高有立法、审判、检察等法治实践经验或者法学教育背景组成人员的比例，充实到设区的市人大常委会组成人员中。
　　报道还称，全国人大常委会正在加强智库建设，通过建立健全立法研究机构等途径和方式，加强立法理论研究，为立法工作提供人才储备和智力支持。
　　上述甘肃省人大常委会工作人员介绍，培训工作已成为地方立法必须的准备工作。他介绍，由省人大邀请法学专家教授和立法实务工作者讲授立法技术，市级人大常委会也可以自力更生搞好培训。培训工作应当在各设区的市开始制定地方性法规前六个月内分期分批完成。

　　来源：法制网    特约撰稿_王峰